“放管服”背景下科研事業單位科研經費管理常見問題及對策分析

當前我國科研經費的管理受到了廣泛的重視，因此，如何營造寬松、健康、寬容創新的科研環境就成了重中之重。一定意義上講，科研工作繁復又枯燥，如果科研經費也不能及時到位，就會影響科研工作的進度，同時也會使科研工作者產生一定的情況，科研進度可能就會面臨停擺。目前我國科研管理工作需要面臨的問題是如何能夠使科研工作者克服工作困難，如何能夠在現有狀態中創新，如何能夠讓科研工作進展得更加順利，如何能讓科研工作者對工作保有長期的積極性。為了解決這些問題，國家印發了相關文件，旨在推動我國科技領域“放管服”改革的發展。

從現有的狀況來看，科研資金的使用不夠透明化，也不夠公正化，總體來說科研經費的配比方案處在落后狀態，在個別機構存在中飽私囊、重復性申報的情況，而針對國家配給的專項經費也有類似于公款私用、中途截留等問題，這就要求科研機構要對資金分配方案重新制訂。隨著成本的增加、人力物力等附加成本的猛漲，研究資金也在不斷增長，經費需求也越來越大，科研機構也在日益認識到監管責任的重要性。所以，根據實際情況制定了一系列的管理制度來規范科研經費的使用，但是這些制度中的大部分都注重的是審核程序、開支標準和預算控制等方面的工作，如果過于行政化，就會導致制度的僵化和生冷，甚至會阻礙科研的發展，而科研經費的使用效率也會受到限制。而且，在這種僵化的體制下，科研人員的注意力很容易分散，甚至會導致科研經費不好用或用不完的現象，讓科研人員認為自己沒有足夠的能力，從而降低他們的科研積極性[1]。

一、“放管服”背景下科研項目的管理變化

（一）推動科技創新，加大經費投入力度

近幾年，國家對科研經費的投資持續增加。據《2020年全國科技經費投入統計公報》顯示，“十三五”時期，我國科研和實驗發展資金的規模不斷擴大，科研開發投資規模不斷擴大，結構不斷優化。到了2020年，我國科研和實驗發展資金累計達到24393.1億元，同比增長10.2%，增加2249.5億元。2016年至2019年，我國科技支出持續增加，年均增長幅度超過10%,2020年因新冠肺炎疫情而導致投資增速減緩，國家財政科技支出為10095億元，比上年減少622.4億元，下降5.8%。從總體上講，我國的科研經費投資在持續增長，對國家的科學研究和技術創新提供重要支持[2]。中國在《2021年全球創新指數報告》中位列12，這是繼2013年以來中國連續九年持續上升，并充分肯定了國家在技術革新上所做的努力，并著重指出了國家政策在推動技術創新上的重要性。

（二）從單純的管理轉化成更具規范化服務化的管理模式

科研資金是一項重大的科技投入，國家想要發展，一個領域想獲得更高的成就，就需要大量的經濟投入，不只是為了項目為身，更是為了國家和人民的利益可以更大化，也是為了可以為人民為社會創造更好的生活。這項投入現在已經受到了社會的廣泛關注。為了能夠把錢花在刀刃上，我國的科研資金預算需要精細化、花費也要規范化和具體化和科學化，對于科研經費的使用，有了諸多方面的限制，明確規定相關規范以及各種不可用情況。“不得”和“必須”，并且在資金的運用上，還存在著中期檢查、期末審計、驗收后審計等環節的監督，對預算的規定過嚴過細、報銷程序繁瑣、單位自主權不足等問題一直是許多科研工作者的痛處。《關于優化科研管理提升科研績效若干措施》和《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，是近幾年來我國頒布的有關政策，為科學研究提供了寬松的空間，賦予了科學研究的權力，讓科學研究更加充滿活力與干勁。在新的科研經費管理制度中，更多地使用了“優化”、“簡化”和“下放”等放權的字眼，使科研單位、課題組的職權全部下放，使其更加具有獨立性。科研管理單位要強化管理和服務，重視對科研工作者的管理與服務。在這一政策變革中，可以看出，國家對科研經費的管理已經由原來的監管轉變為對其進行監管和標準化。

（三）由項目負責人責任制向法人責任制轉變

在我國，對科研經費的管理一直是以項目負責人負責制為原則，按相關政策和規定，由項目負責人負責編制和實施科研項目的資金預算與結算。由各有關部門對其進行監督、檢驗，及時辦理結題、結算，承擔經費使用的合法性、正確性、以及法律、經濟上的責任。中央財政部門明確下達了關于科研項目資金管理的相關條例，科研機構的法人要更具責任感和使命感，要使資金用途公開化，科研經常使用透明化，還要使相關費用支出更具科學化和具體化。機構相關部門工作人員本身要加強自身的覺悟，要以身作則，加強防范，預算分析要科學化，資金支出審查要更具體詳細，財務支出也要更具規范化，這有利于確保資金安全、規范、高效地使用。科研經費的管理要由最初的負責人主理一切向法人責任化方向發展，同時承擔科研課題的單位也要真正為科研工作者提供優質的服務，并對經費進行規范化的監督。堅持“放管服”相結合，使科研工作者在潛心鉆研的基礎上，為激勵和促進科技創新提供一個有利的體制條件[3]。

二、影響科研單位經費管理機制的相關制約

（一）科研單位的管理組織結構

當前，我國的科技機構在實施科研課題的過程中，采用了“線性職能型”結構，既保留了“統領”的基本原則，又設置了專門的“專業機構”。這種機構架構有利于明確各職能的分工，便于更好地對工作成果做出專業評判。但隨著科技機構面臨的環境日趨復雜、變化頻繁，其科學性質遭到嚴重的挑戰，事實證明，這種架構的組織結構容易影響各部門的溝通，市場也在不斷地變化，這種固有的模式無法適應日益靈活多變的市場要求。

（二）相關部門工作人員的思想認知高度以及自我思想覺悟

科研項目的立項離不開多部門的精誠合作和科研小組全體人員的心血，而科研經費發放歷來都是科研單位的管理者或相關職能部門負責，科研項目的順利與否，與獲得的科研經費數額、研究人員及研究項目之間存在著一定的關系。所以，長期以來，科研單位都有一種觀念，即各科研項目的經費都是項目組的科研人員爭取而來的，應該歸課題組自己使用，其他人員沒有權力干涉。

三、“放管服”背景下事業單位科研經費管理中存在問題分析

“放管服”其實就是要把政府機構簡化，權力下放。所謂“放”，就是政府把科研經費的管理權下放到科研機構手中，讓他們在經費管理上更加靈活，更加自主。比如，放寬科技扶持的門檻和條件，鼓勵更多的科研機構參與到科研工作中去。“管”和“放”要結合起來，科研機構要加強自主性的同時，加強對自身管理行為的規范。所謂“服”，便是為科研機構提供的服務，即要營造一個有利于科學研究的氛圍，精簡程序，最大限度地改善服務模式，激發科研人才的創新熱情，促進科研工作的健康發展[4]。本文通過對“放管服”的政策調研發現，該政策第一次出臺于2015；從2018年起，有關部門著手進行了全方位的政策推行，并且相關部門對“放管服”政策管理進行了深化，在此基礎上進一步推進了該政策的執行和發展。然而，盡管到了2022年，科研機構在“放管服”政策的要求下對科研經費進行了相應的管理，但該政策的有效發揮依然受到了一定程度的制約。

（一）科研事業單位內控有效性低

內部控制可以有效提升資金使用的有效性。在當前的市場經濟發展時期，企業大多已步入了財務內部控制管理階段，運用內控手段來節省資金、提高資金利用率，是企業提高經濟效益的主要途徑之一。因此，科研機構應主動適應發展趨勢，發揮內部控制的積極效應，推動科學研究的實效。然而根據對當前科研機構內部控制的有效性的調研，可以看出，當前我國科研機構內部控制的主要問題主要表現為：第一，需要及時改變工作人員進行內部控制的觀念，目前有7成以上的工作人員，在管理過程中都存在著采用傳統思維的問題。例如在日常工作當中將企業的內部控制，局限在資金的分配和使用當中，而且還把內部控制視為財務部門應該負起的責任。要想改變工作人員的這種觀念，就需要對相關的工作人員進行適當的培訓，不斷學習新的知識和管理理念。第二，目前企業財務部門的管理人員所具備的管理水平仍然相對較低，不足以應對日益發展變化的社會，所以這就要求財務從業人員要自覺提升自身工作能力，爭取達到更高的工作水平，表現出更好的工作狀態，同時要有目的性的運用信息化技術提高企業的財務管理效能，提升自我思想覺悟，通過培訓、交流學習等手段提高財務管理人員的管理能力；第三，內部控制體系有待改進，尤其是財務制度的建立，沒有能夠跟上時代步伐，按照“放管服”的精神和單位的實際情況，對其進行了修改，沒有將改革的紅利制度化。在上述問題的作用下，科研機構要轉變傳統科研經費的管理模式，提高內部控制的效力是非常困難的。因此，科研機構要從根本上研究和解決問題，注重解決根源問題，使內部控制管理發展經費能夠獲得有效的管理和控制，達到新時期的科研事業單位經費管理的目標[5]。

（二）科研經費預算管理不規范

預算的目的就是確保科研過程中不會因為經費不足而導致資金鏈斷裂，從而確保科研工作的正常進行和完成，同時也能確保科研人員的研究價值。然而，在實際的科研工作中，往往存在著許多不穩定的情況，從而影響到項目的經費運用，這不但會導致項目的實際使用經費預算與項目的開支相矛盾，而且還會對科研工作的正常進行造成一定的不利影響。很多科研人員在進行項目預算編制時，往往會因為沒有足夠的調查和論證，對科研經費的使用和未來的需求進行綜合的思考，同時又因為預算編制具有盲目性，項目后期的支出狀態與先前的預算計劃就會有所不同。一方面，在進行科研經費預算的編制過程中，由于沒有相關財務專家的具體指導，只是將以前的預算作為基礎進行了適當的調整，沒有科學的計算依據，同時缺乏完善的科學預算編制。這就使得科研人員在預算編制時缺乏科學性，從而使科研經費難以使用。另一方面，相關的政府也一直督促著科研人員加速推進，導致科研人員的研究積極性大幅下降，與“放管服”的目標背道而馳。根據調研，在3000所科研事業單位中，超過一半的科研是因為單位都存在著科研經費實際支出明細與預算不一致的現象。因此，科研人員在進行科研經費的預算和財政部門對科研經費進行預算管理時，要注意經費分配的合理性，同時要有一定的預留經費，確保科研工作的順利進行。因此，財務部門對經費管理時也要重視整合各方面的資源，共同投入到管理中來。例如，由科研人員與科研管理處合作共同管理，通過控制人員費用的使用情況，以提高管理的有效性和規范性。

（三）科研經費實施不平衡、突擊花錢現象嚴重

科研工作者每天都要從事大量的研究工作，因為他們的精力都很有限，所以，他們的財政報銷總是落后于項目的進展。因為科研項目實施的周期不一樣，各項目管理部門對項目實施時限的要求也各不相同，有的項目到了最后，才會進行財務報銷。一些項目執行速度較緩慢，往往出現項目資金交叉使用、相互拆借等現象，導致項目實施進度失衡，而且有實施風險。此外，資源過于集中，科研項目的資源分配不科學或者不均衡，項目建設也會同樣具體一定的不均衡性，科研項目越大，科研目的越難實現，目標制定得越高遠，所需要的經費金額也就越多，資金需求也就越大。但是大家的精力和時間都有限，無法做到全面兼顧，只能負責少數的幾個部分，對項目的整體關注度可能就不能面面俱到，容易顧此失彼。

（四）主管部門監管力度不足

科研項目的主管部門過分重視權力的下放，而忽視管理，導致了科研經費的實施存在風險。伴隨著中辦發2016年50號文件的下達，科研課題經費管理的完善，會議費用和差旅費的增加，提升了技術人員的獲得感。非常容易讓主管部門和科研工作者誤認為以中央為代表的科研工作環境一直處在比較寬松情況。項目負責人乃至主管部門覺得科研經費的財務會計、項目風險管理、薪酬管理制度都應該以一切有益于科學研究發展為標準。主管部門放松管控，會使項目經費預算編制管理和實施不嚴苛，科研費用報銷不規范、不完善，乃至發生虛列支出、騙取財政資金的極端情形。

四、“放管服”政策影響下科研事業單位研究經費有效管理方式研究

（一）注重內部控制制度體系建立與完善

首先，科研事業單位應當根據有關規定，制定科學合理的內部控制制度進行財務內部控制和管理，從而確保內部控制更加科學合理，增強內部控制管理工作的有效性。其次，在不斷完善管理機制的同時，還需要從以下兩個方面進行改進：一是事業單位需要根據科研工作進展的具體情況、以及科研工作中存在的相關風險控制問題進行適當的優化。二是要把內部控制工作和工作人員的日常工作進行結合。例如在進行科研項目的內部控制時，首先需要進行科研項目經費的預算，隨后按照確定好的預算，嚴格的進行經費的支出和應用。同時為了保證經費的支出有相關依據可以查驗，還需要對經費的支出情況，使用人員以及使用方式進行詳細的記載，從而為日后的內部控制結算工作提供相關的參考。同時，在某些特定的條件下，要通過一系列的審核，然后才能進行經費支出，不能隨意地進行支出，從而確保了資金的有效使用。最后，為了確保內部控制公平合理，相關部門應將內部控制的要求進行公開，讓更多的人員知道什么是內部控制和內部控制的目的和功能，并讓相關人員在利用經費進行科研工作的同時，積極參與到內部控制工作中來[6]。

（二）探索科研經費預算管理的完善與優化

在對“放管服”有關的政策進行深入的學習和掌握的基礎上，科研事業單位應當積極開展調研，吸收國外的先進經驗，并結合自身實際情況，簡化預算的編制流程。在制定報銷制度方面，財務部門要充分調動科研人員的積極性，傾聽他們的意見，改進和優化研究費用的報銷流程，對新的政策和法規進行宣傳和教育，提升科研人員的專業素養，讓他們了解“放管服”的優勢，并且可以自覺地對自己的行為進行約束。從法律層面上加大對科研人員的制度宣傳，強化他們的財務風險和法律意識，能夠真正做到放管結合，遵循科學的研究規律，形成一整套的報銷制度。在實施預算時，可以對項目的預算進行適當調整，簡化編制程序，從而使之更具靈活性和約束力。項目的申報、預算編制、報銷、結算等流程復雜，并不是所有的科研人員都精通財務知識，可以設置一個專門的財務經費管理人員，來對科研人員進行相關知識的培訓，讓專業的人員去做專業的事情，這樣不僅能夠節省科研人員的人力物力，還能提高財務信息的準確性。

（三）積極建設與使用信息化進行科研經費管理

事實上，運用信息化技術進行科研財務管理，不但有利于提高經費的利用效率，而且有利于科研工作的順利實施。比如，在科研經費預算編制階段，采用常規方法進行預算研究、計劃和管理，既會增加科研工作的周期，又要耗費大量的人力資源。然而，若能把預算工作與信息技術結合起來，工作人員利用信息技術對開展科研工作過程中的費用支出進行相應的預算，不但能提高預算結果的精確性，而且能使預算更為清晰。再比如，當科研人員在進行科研研究經費申報時，采用傳統的手工審核方法，不但手續繁雜，而且還會對科研工作的正常進行造成一定的阻礙。然而，利用信息化技術進行科研經費申請，有關工作人員需要在網絡上填寫有關的經費使用內容，提交后由工作人員利用信息化技術進行層層審批，既能減少審批的時間，又能保證科研工作的正常進行。其實，如果有關工作人員能熟練運用信息化科技，就能有效地防止信息技術使用的兩極分化現象，又能更好地將信息化技術與科研事業單位經費管理結合起來，既能給他人提供便利，又能給自己提供方便。同時，要注重各部門間的信息系統整合，做到科研項目信息共享，減少科研人員的奔波，提高科研經費的及時、準確。同時，通過短信、微信等多種形式進行信息推送，使科研人員能夠及時了解到項目的各種信息，提高了服務質量和管理的效能。

（四）改進服務，助力科研事業

1.搭上信息技術的快車

    在“互聯網+”的新時代信息技術條件的強大扶持下，科研資金的使用也必須要依托科研、審計、財務等部門的信息化，才能有效地進行信息的交流，并得以及時高效的信息反饋，這可以大大提高相關從業者的工作效率。在信息化的今天，要充分運用現代的辦公自動化和智能化技術，進行網上報批、審查、核實以及相關操作，可以依托于短信通知、電子憑證查看等途徑，讓研究工作者少跑腿，讓信息網絡多發揮作用[7]。

2.加強科研政策的宣傳

    科研經費的政策和制度是科研經費實施的基礎，但是大部分政策體系都是比較籠統的，科研工作者因其所學的專業領域不同而容易產生誤解，加大科研政策的推廣，有助于政策的貫徹和執行。科研小組領導可以將所有工作人員通過網絡群的方式進行集合，比如建立專門的微信群、釘釘會議群、實時的視頻交流群等，也可以建立專有公眾號，為相關參加人員定期舉辦相關知識培訓課，并下發國家相關管理文件，有條件者可以邀請業內專家坐鎮為相關工作人員答疑解惑，通過多種形式使研究工作者能夠看懂、聽懂、記得牢。

3.配備科研財務助理

    中辦發〔2016〕50號文件鼓勵科研經費管理可以增加科研財務助理的編制，從而減輕研究工作者的負擔，讓他們可以輕松地進行科研工作，把全部的時間都用在解決研究難題上。科研財務助理要掌握各類科研經費的預算，熟悉財政制度，并能為科研經費的編制和執行工作提供專業化的支持。在需要的時候，科研人員還可以通過采購專門的財務服務，幫助他們處理財務審計、績效評估等復雜的問題，使研究人員從繁雜的財務報銷工作中解脫，專注于科研工作。

五、結語

總之，在“放管服”大環境下，科研事業單位在科研經費的管理上，可以主動改變傳統的管理模式，運用現代的信息化技術和新型財務管理手段，對科研經費的管理體系進行改革，既能改善科研經費的管理水平，又能對科研經費使用有效性、科研工作順利開展與完成起到一定的推動作用。

本文來源：《商業觀察》http://www.007hgw.com/w/jg/125.html