物流新業態監管的困囿與對策

1  問題的提出

隨著大數據、云計算、人工智能為特征的新一輪科技革命迅猛發展，以知識、技術、信息、數據等新的生產要素為支撐的經濟新業態、新模式，正在深刻影響、改變乃至重塑傳統物流發展格局。物流企業為滿足不同的消費需求，逐漸形成了新的物流業商業模式、新的物流業經營業態、新的物流資源配置方式等相關物流服務經營的新形態[[]]。

物流新業態的多樣呈現和發展趨勢引發了學界的普遍關注。齊云英（2012）提出了中原經濟區綠色物流、冷鏈物流、物流金融等新業態具體發展的思路[[]]；李方峻、陶君成（2013）認為連鎖零售物流運作模式是一種物流業發展新趨勢[[]]；姬中英、陶君成（2013）認為物流向多領域、多業態發展是物流業成長發展的必然[[]]；趙麗麗（2017）認為物流金融是一種典型的創新型物流服務產品[[]]；譚濱（2018）從快遞、餐飲外賣視角對物流新業態進行了思考[[]]；張敏潔（2019）發現目前國內外關于物流新業態研究的熱點主要包括云物流、智慧物流、跨境物流、末端物流等[[]]；袁俊麗（2019）認為第四方物流、共享物流、地下物流、眾包即時直遞、冷鏈快遞等形式是我國物流業出現的新業態[[]]；石蕊（2020）認為眾包物流模式是我國發展最為快速的新業態形式[[]]。根據中國物流與采購聯合會公布的2022年物流運行數據顯示：2022年全國社會物流總額為347.6萬億元，同比增長3.4%。以智慧物流、供應鏈創新、多式聯運、網絡貨運等為標志的新技術、新模式、新業態已經得到了廣泛的應用。然而，機遇與挑戰并存。物流新業態發展中存在的法律定位不清晰、行為規范不明確、監督管理不完善等問題也日益突出。物流市場新業態的培育和物流新動能的發展需要法律制度加以引導和保障。

2  物流新業態監管中困囿

物流新業態的方興未艾給社會生活帶來了勃勃生機，也帶來了一些新問題。物流業現有的監管制度在立法、執法方面均有掣肘，物流基本法的缺位使得物流新業態的監管缺乏原則性指引，無立法層面的宏觀基調，現有物流立法體系的分散、位低、淵源各階立法背景不平衡的現狀使得物流新業態的監管明顯存在滯后與低效。歸因現象，我們發現物流新業態所涉法律關系的模糊不清、現有“政府+協會”的共治效果不佳等是這一局面的主要原因。

2.1  物流基本法的缺乏使得物流新業態的監管缺乏原則性指引   

物流基本法是對指通過單行法的方式對物流行業的相關內容進行原則性的規定，包括立法宗旨、原則、調整對象、適用范圍、法律關系等。鑒于物流業參與主體多、操作環節多、途徑地域廣、涉及領域廣的特點，我國目前并沒有專門的物流基本法，監管法律規范散落在不同的法律部門。在沒有統一的基本法的情況下，一方面，繁瑣散亂的法律規范缺乏基本的協調性和系統性，既容易造成監管范圍的重疊，又容易因監管機構的權責不明造成監管真空。另一方面，由于無法通過物流基本法將“鼓勵創新、促進物流業發展”設定為法律目標，使得法律監管在面對智慧物流、眾包物流、云物流等物流新業態新模式時，無法獲得法律原則做支撐，使得物流新舊業態的過渡和銜接缺乏系統性和協調性，出現監管“心有余而力不足”的窘境。 

2.2  現有立法內容使得物流新業態的監管具有滯后性 

物流行業的迅速發展要求監管物流行業的有關法律規范必須與時俱進。然而，目前我國針對物流新業態出臺的法律規范僅有《網絡平臺道路貨物運輸經營管理暫行辦法》，對其他物流新業態均未形成明確的法律規范文件。以物流新業態表現最為典型的快遞業為例，從企業經營資質的取得來看，按照《郵政法》《快遞暫行條例》的規定，企業要從事快遞業務，應當依法取得快遞業務經營許可證；快遞行業員工需要參加郵政部門組織的培訓，并考取《快遞員從業資格證書》才可上崗。然而，諸如閃送、UU跑腿等通過“互聯網+平臺”整合社會閑散資源的的眾包物流業態企業，基本都未申請快遞業務經營許可證。其“快遞員”的招募一般僅需要APP注冊，通過審核和簡單培訓后即可上崗。從企業經營行為來看，智能快件箱的出現則對快遞服務標準中的“先驗貨、后簽收”的規定造成了沖擊[[]]。這些業務新形態的產生，如果嚴格按照對傳統快遞企業的要求進行規制，將直接被扼殺；如果不予規制，又存在著違法嫌疑。

2.3  現有法律體系使得物流新業態的監管缺乏有序性    

我國目前采用分散立法模式對物流行業進行監管。總體層次較低，法律效力不強，很難對不斷在發展變化的物流新業態起到有效的引導和規范作用。一方面，由于物流業立法散見于不同的法律法規當中，不便于快捷地查詢和參照適用；另一方面，物流業務具有流動跨域的天然稟性，不同的地方法律文件容易出現立法水平上的參差。一、二線城市或者物流行業的頭部城市對物流新業態更容易持有寬容和樂觀的態度，而物流行業發展不平衡的其他地方可能就無法對物流新業態做提前規制。要建成全國統一市場必須要有現代流通體系做支持，必然要求我國物流監管體系相互協調和有序統一，完善新舊業態的銜接，促進我國物流業高速健康的良性發展。 

2.4  現有監管體系使得物流新業態的監管缺乏高效性  

我國現有的監管體系以物流業務環節作為監管職能劃分的依據，歸屬于不同的部門監管，然后再在同一業務環節中依據不同的業務方式劃分管理歸屬。以運輸為例，先按照環節劃分歸屬于交通運輸部管理，再根據運輸方式的不同，將監管職能歸屬到公路局、民航總局、海事處等多個部門。由于部門之間的職權不同，加之部門的利益訴求不同，不同部門制定的監管規則容易出現不同的規定，甚至出現相互沖突的情況。在相關部門“各自為政”的情況下，物流監管體系難以發揮整體聚合效應，也更容易出現“規則打架”的情況。以眾包物流為例，業務范圍涉及交通、郵政、物資、倉儲等主管部門管轄，容易導致各管理部門之間的“權力交叉、職能錯位、溝通協調效率低等問題”[[]]。同時，由于眾包物流業務對象的多樣性，在關涉食品、藥品等特殊物品的即時寄遞時，監管機構還會關涉到食品藥品監管部門。不明確的監管職權和不通暢的協調關系無疑會阻礙物流新業態監管的高效運行，從而增加物流新業態的經營成本，甚至成為發展障礙。

3  物流新監管的建議

3.1  精準法理識別，明晰新業態法律關系

面對物流新業態帶來的風險挑戰，通過法治途徑規范在可控范圍之內，才能實現新業態的良性發展。雖然物流新業態的服務內容和方式多樣，但若從深層法律關系予以剖析，物流新業態與現有業態之間依然有著密切聯系，應精準識別法律關系，進行正確的法律適用。以眾包物流為例，快遞員與眾包物流企業的法律關系可以定位成一種掛靠關系，應由派單平臺對外履行連帶責任。因為雖然表面上派單平臺是作為信息中介，為快遞員和客戶施行了交易撮合，收取的中介費用，但快遞員的具體服務是以派單平臺的名義進行，如出現未按時送達或運輸物品有破損的違約情形，由派單平臺對客戶提供賠償服務。根據由行為后果歸屬判斷法律主體身份的原則，派單平臺應當成為眾包物流這一新業態的對外責任主體，物流快遞員的行為應視同于企業的代理行為。同時，根據現有的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》明確寫明的“網約車平臺公司承擔承運人責任，其對于網約車運營服務中乘客因安全事故而遭受的損失，應當承擔先行賠付責任”的規定，眾包物流中的派單平臺與快遞員之間的關系實際上等同于網約車中的快車和專車的關系。無論快遞員與眾包物流企業之間簽訂的是何種形式的合同或者協議，快遞員與派單平臺的關系歸屬于內部管理關系，并不應影響顧客向平臺直接索賠。對于眾包物流中的臨時性員工，也應根據是否由眾包物流公司直接參與招募、管理為標準，分為直接臨時性員工和間接臨時性員工。前者由眾包物流公司負責招管，有權對快遞員的工作過程進行干涉，快遞員對其有一定的人身依附關系，所以應屬于雇傭關系，適用現有的雇傭法律規制；后者間接臨時性員工則通過第三方企業招募而來，眾包物流公司與第三方企業地位平等，通過承攬合同具體約束兩者的權利義務，眾包物流公司無法直接參與快遞員的招募和管理，其向第三方企業支付的費用是承攬費用而不是快遞員的勞務費用，在間接性臨時員工出現業務操作問題時，眾包物流企業應依據承攬合同向第三方企業追究違約責任。

3.2  完善現有法律法規，健全新業態監管法律體系

要讓新業態規范發展，關鍵在于做好引導、管理、支持工作。我們應抓緊完善相關法律法規，更健全發揮法律體系整體功效。一方面應當盡快出臺物流基本法，明確促進物流新業態發展的立法目的，相應在調整對象、管理機制、管理模式、法律責任等內容為物流新業態留下空間，為新業態的健康發展保駕護航。另一方面需要對現有物流法律制度進行修改。以末端配送為例，現有規范標準過于寬泛，在配送餐飲、藥品時，需要對食品、貴重物品等特殊商品細化不同的標準。在溫度、時效、衛生等多方面要求更高，因此應對包括但不限于冷鏈、熱鏈配送能力，制式保溫箱、餐盒等配送工具提出更高要求。同時，因為物流業務的移動性會產生天然的空間跨度，監管規制在不同地方立法上的協同也需要高度重視，以免出現地方保護主義。當然，物流業務的復雜性使得監管規則不可避免地要與其他法律部門發生聯系。對于其他法律部門中涉及物流新業態監管的內容，需要進行全面的發現－梳理－修訂－適用，在不同部門法之間建立鏈狀聯系，充分實現法律的規范作用。以互聯網物流金融為例，在沒有專門立法的情況下，可以以《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》參照適用，由地方金融監管部門對互聯網物流金融業務進行備案登記，并依據《電信業務經營許可管理條例》《電信條例》要求在通信主管部門取得相應的增值電信業務經營許可證的情況下才能開始經營。對于不改變企業現有組織框架，通過變更經營范圍的形式開展互聯網物流金融業務的企業，則需要對《個人獨資企業法》《合伙企業法》《公司法》等法律制度做補充和修訂，特別是分支機構的設立和審批等問題需要相應具化。同時還可在《反不正當競爭法》《消費者保護法》中加入數據使用和保護等內容，以規范新業態的有序發展。

3.3  優化“政－協”聯合，構建新業態雙元共治

如何優化政府和行業協會的監管職能，是助推物流新業態更好發展必須要解決的問題。一方面，要繼續深化職能部門的“放管服”改革，持續優化營商環境，充分激發物流新業態主體的活力，更好發揮部門協調的集成效應。首先要明確和優化職能分工。物流業務的多涉性是造成相關部門職權存在交疊，容易產生糾紛的原因。物流新業態是傳統業態在服務功能、服務方式、服務結構等服務層次的精細化，不僅關涉傳統的運輸、倉儲、裝卸、搬運、包裝、流通、加工、配送、信息處理等環節，還會涉及網絡信息安全、電子商務、食品安全、環境保護、國際貿易等新領域，加之部門利益和地方利益的考量和爭奪，極易造成多頭監管或者無人監管的窘境。我們需要持續探索包容創新的審慎監管制度，對物流新業態采取既具理性又有規范的管理措施。根據機構監管和行為監管原則，在部門與部門之間分配監管權力。其次要健全沖突協調機制，實現良效調節。在規則內容發生沖突時，應按照“上位法優于下位法，特殊法優于普通法”的法律位階原則處理。在職能沖突時，亦可參考《立法法》規定的由沖突規制制定機構的共同上級立法部門予以研判和協調的規則，依據“最密切聯系”原則，由共同的上一級行政主管部門進行充分協調。強化不同部門之間的溝通、合作，提高物流監管的效率和效益。

另一方面，要提升行業協會作用，強化雙元協同。基于同行身份的便捷性，成熟的行業協會在有效提升物流業務主體相互協調和引導行業自律上發揮著重要作用，同時能基于專業性在一定程度上補充政府的部分監管失靈。就我國物流行業協會的現狀而言，我們需要在強化行業協會獨立性的基礎上，適度賦予行業協會部分監管職能。現有的物流行業協會主要由政府層面自上而下推進成立，雖然在正式性上有所保證，但其自主性有一定限制。同時，物流行業協會依據《社會團體登記管理條例》設立，目前尚未在相關法律制度中取得法律地位，其權威性有待加強。因此，我們應在標準制定、資質認定、人員培訓、行業評級、立法建議等方面進一步發揮物流行業協會的良效作用，借助行業協會的專業性，為政府職能發揮補充作用。同時在相關法律規范的修訂和今后物流基本法的制定中，對行業協會的職能、權責進行具體規定，以更好地發揮行業協會的社會監管功效。進而與政府行政職權形成合力，對物流新業態施行雙元共治。

3.4  創新“模－術－式”，實行新業態智慧監管

物流新業態的新特點需要在監管模式、技術和方式上對應加以創新。首先是創新監管模式。物流新業態興起于物流業舊業態借助新技術的向外擴展，與傳統的物流市場間存在著天然距離，需要跳出傳統監管范疇，創新監管模式，引入諸如沙箱監管這類創新模式允許試錯、寬容失敗，能在嚴守安全底線的前提下無疑能為物流新業態發展留足空間。其次是創新監管技術。面對不斷出現的物流新業態，實現精細化科學管控的重要步驟是要解決管理過程中的信息孤島、數據安全、管理中心化等問題。區塊鏈是一種去中心化的分布式共享賬本和數據庫技術，可以打通監管部門間的“數據壁壘”，實現數據共享，實現政務信息資源的跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務互聯互通，減少數據重復錄入，避免數據和業務“兩張皮”，避免行業監管漏洞。通過引入區塊鏈等新技術監管方式，可以極大提升監管部門獲取數據的安全性、真實性、有效性、精準度，為物流行業監管提供強有力的信息化支撐，進一步助力形成市場經濟的全生態信任共識和全市場監管的跨界協同。最后是創新監管方式。互聯網、大數據等現代信息技術的發展，賦能了物流業的轉型升級，但也將伴生新的違規運營問題。在新舊模式并存，業態重塑的關鍵時期，運用信用監管這一創新監管方式可以依據企業信用情況，在監管方式、抽查比例和頻次等方面采取差異化措施，一方面能減少對企業正常經營的干擾，另一方面，對于失信企業又能通過市場主體信用“黑名單”，強化跨行業、跨領域、跨部門失信聯合懲戒，對失信主體在行業準入、項目審批、獲得信貸、發票領用、出入境、高消費等方面依法予以限制。信用監管方式在物流新業態中的運用無疑能為新業態的發展提供動態跟蹤和風險預警，為物流業整體向上、健康發展提供保障。

本文來源：《物流科技》http://www.007hgw.com/w/jg/30901.html