如何認識和防范地方政府債務風險

近日，審計署網站發布了2013年全國地方政府性債務審計結果公告。對于日漸增長的政府性債務，應如何加強管理以防止財政金融風險的發生是當前政府亟待解決的問題。

一、我國地方政府性債務的現狀及問題

1、我國地方政府性債務的現狀及規模。目前，我國政府性債務主要分為三類。第一類是政府負有償還責任的債務，其舉借主體主要是融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位；其主要資金來源為銀行貸款、BT和發行債券。第二類是政府負有擔保責任的債務；第三類是政府可能承擔一定救助責任的債務。根據審計署的公告，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務額為108859.17億元，負有擔保責任的債務額為26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務額為43393.72億元。這些債務資金主要用于基礎設施建設和公益性項目。在已支出的政府負有償還責任的債務101188.77億元中，用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等基礎性、公益性項目的支出87806.13億元，占86.77%。截至去年底，全國政府負有償還責任債務的負債率為36．74％，低于國際通常使用的60％的參考值；全國政府外債占ＧＤＰ的比率為0．91％，低于國際通常使用的20％的參考值；全國政府負有償還責任債務的債務率為105．66％，處于國際貨幣基金組織確定的90％到150％的參考值范圍內。此外，三類債務的逾期債務率均處于較低水平。

2、我國地方政府債務管理中存在的問題。一是，地方政府負有償還責任的債務增長較快。截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。二是，部分地方和行業債務負擔較重。債務的借新還舊率超過20%，債務償還壓力較大。三是，地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額占省市縣三級政府負有償還責任債務余額的37.23%。四是，違規融資、違規使用政府性債務資金；違規通過BT、向非金融機構和個人借款等方式舉借政府性債務。

上述這些問題處理不好極易引發財政風險以及金融風險。所以如何認識政府債務風險，怎樣加強政府債務管理是我們當前所要研究的問題。

二、我國地方政府面臨的潛在債務風險

雖然日前地方政府債務整體風險可控，但我們也應該看到，一方面由于地方政府債務中70%來自銀行貸款且債務額增長過快，地方政府變相和違規提供信用擔保致使部分地區和行業債務負擔沉重。另一方面，償債資金渠道單一，還款壓力比較大，財政運行風險加大。加之償債依賴較大的土地出讓收入，在未來幾年面臨房地產業價格下行和規模收縮的風險，因此來自金融貸款的風險不容忽視。

1.財政風險與金融風險并存。由于融資平臺在人、財、物等各方面與地方關系密切，政府信用和地方財政為平臺提供隱性擔保已是不爭的事實，一旦融資平臺債務風險集中爆發，極為容易引發政府債務危機，從而向主辦者和第二還款人的地方政府快速傳遞。另外，部分銀行機構在搶占地方金融市場的過程中，過于倚重政府信用擔保，導致脫離市場規則，金融風險有所積累。一方面，銀行對融資平臺貸款的條件審查存在諸多漏洞，風險意識較為薄弱，缺乏法律上的約束；另一方面，由于信息不對稱，銀行難以真實全面評估地方政府整體債務水平，造成對融資平臺公司的信貸管理的缺失。因此，平臺的債務風險處理不當，容易引發財政風險和金融風險，嚴重時會造成大量的呆壞賬。

2.政府擔保面臨法律風險。目前，地方政府融資平臺普遍存在政府信用隱形擔保的現象。在《預算法》對赤字財政限制的硬性約束下，地方政府不能發行政府債券，只能繞道尋求其他籌集建設資金的渠道，于是政府隱性擔保下的地方融資平臺就成了較為便捷、有效的融資手段。2013年審計署審計結果公告中指出地方政府及所屬機關事業單位違規提供擔保3359.15億元；融資平臺公司等單位違規發行債券423.54億元。另外很多地方政府融資平臺在向銀行系統進行融資時通常以收費權、經營權、土地所有權等作為抵押、質押物進行擔保，而這也違背了《擔保法》關于政府擔保的明文規定。

3.土地財政面臨收支失衡風險。由于政府債務資金投向大部分是社會公益事業及民生工程，項目建成后不能形成直接的收益，政府又沒有規定固定的還款來源渠道，大多數政府債務償債資金來源都集中在土地出讓收益這一主要渠道上。若遇土地出讓不能達到預期增值收益或國家宏觀調控政策，將會導致債務不能按預期償還，形成債務風險。

三、加強政府債務管理防范財政金融風險的有效途徑。

1、加快政府職能轉變和投資體制改革，規范地方政府投資行為。從根本上解決地方政府的舉債投資沖動，需要政府職能的轉變。首先，應合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準確把握政府與市場的邊界，將政府職能真正轉到提供公共產品和公共服務上來；按照構建社會主義市場經濟體制和公共財政制度的基本要求，改變目前我國政府活動范圍的“越位”和“缺位”現象。其次，規范地方政府的投資行為和擔保行為, 實行嚴格的債務投資決策機制，制止地方政府違規擔保承諾的行為，加強對違規決策投資和擔保的責任追究。

2、深化分稅制財政體制改革，合理劃分中央與地方的財權與事權。明確的事權劃分是配置財權、確保財政供給能力與財政支出責任相匹配的前提和基礎。1994年我國實行分稅制改革，但事權與財權劃分不清晰、財權與事權不統一和事權與財權劃分缺乏法律規范等問題一直困擾各級政府，造成財政資金規模效益較低、監督機制不健全等問題。為此，需要進一步明確劃分中央以及地方各級政府的事權，合理劃分財權，促進二者匹配。 

3、對融資平臺貸款實行差異化處理。嚴格限制新增融資平臺貸款，控制地方政府債務總量；清理整頓現有融資平臺公司，規范融資平臺的運作與監管模式；對不同類別的融資平臺，開展不同的治理方式。比如對未來可以用項目收益全覆蓋的融資平臺，可以通過開展資產證券化方式融資；對于項目現金流部分覆蓋的平臺貸款，可以通過資產證券化和發行市政債方式將其規范。

4、持續改進區域金融生態改善金融機構的經營環境。 盡可能地減少地方政府對金融機構的行政干預，保證商業銀行按照安全性、流動性、盈利性的原則穩健經營。 建立健全金融監管和穩定協調機制，加強監管信息溝通和資源共享，防范和化解區域性、系統性金融風險。繼續扎實推進國有商業銀行改革。在產權明晰、治理結構、內控機制等關鍵領域取得改革突破，真正通過強化金融系統內控機制，遏制地方財政風險向金融風險轉化。

5、強化風險預警，健全監管體系。

首先，財政部門應建立債務風險監控與預警機制。實踐證明，完備的風險預警和監控體系對防范債務風險起到了重要作用。財政部應牽頭盡快研究建立統一的地方政府性債務風險預警指標體系和控制體系，以保證地方債務與當地經濟發展水平和財政承受能力相適應。指標體系可考慮經濟發展水平、財政水平、負債率、償債率、債務依存度、預期借款需求占政府收入的比例等因素，根據實際情況設定風險控制線，對越線的地方政府及時發出風險提示，并督促地方政府建立償債準備金制度，提高地方政府防范和化解債務風險的能力。

我國政府性債務問題由來已久，情況十分復雜，解決起來也非一朝一夕可以奏效。當前財政風險與金融風險快速集聚的問題的根本原因在于投資拉動型的經濟增長方式以及市場經濟制度的不完善。徹底解決這一問題需要有以下四個條件：一是投資拉動經濟增長模式得以轉變；二是地方政府的財權與事權得以基本匹配；三是商業銀行的經營完全脫離政府的行政干擾；四是地方政府超預算的財政資金需求可以通過市場化手段得以滿足，進一步規范政府的舉債融資機制。顯然，這些條件不可能在短期內完全實現，當前，最緊迫的任務是摸清債務總量，分清類別結構；區分舉債主體，落實償還責任；保障還款來源，全力化解風險；關注敏感類型，分類評估風險。盡快出臺政府性債務管理制度和法律法規，規范舉債行為。對政府舉債的范圍、計劃、規模、方式、使用、監管以及償還等方面實行制度化、規范化、法制化管理，明確舉債的法律責任，依法確立債權債務關系和償債責任及連帶責任；同時實行嚴格的計劃審批制度，杜絕政府部門擅自舉借債務和違規擔保舉債。