關于黑龍江省擬進行農地入市的思考——經濟論文

一．引言

    在中國五千年的歷史中，土地問題一直處于核心位置。在全中國13億人口中，農村人口占據50.32%的比例。也就是說我國有一半以上的人口都居住在農村，農民的土地問題自然是重中之重。要推動城市現代化進程，就必須進行農村土地改革。對此，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議了國務院關于提請審議《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定(草案)》的議案。該議案提出在試點期間暫停實施土地管理法中關于集體建設用地使用權不得出讓等的規定，明確在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。由此，國家已明確指出“入市”的只能是農村集體經營性建設用地，但對宅基地可以實行自愿有償的退出、轉讓機制。

    其實“農地入市”并不是一個新鮮的概念。早在2009年浙江省嘉興市作為農村宅基地“入市”的開創者，已經成功地置換出近萬畝的宅基地作為工業和建設用地。雖然“嘉興模式”并不是嚴格意義上的農地入市，但其仍然為農村土地流轉提供了借鑒。由此，我國的農地入市變間接為直接，即集體土地不需經過國家征用就可轉作非農建設用地，這標志著我國農村土地改革進入了歷史新階段，真正地拉開了土改的序幕。

二．黑龍江省安達市農地使用現狀

    安達市屬于黑龍江省的縣級市，為綏化市代管。安達市擁有耕地169萬畝，但只有0.6萬畝用作國有建設用地。因此，安達市擁有大量土地資源用于城市建設用地和農村集體建設用地的權衡分配。黑龍江省早于2012年啟動了農村集體土地確權登記發證的工作，這為接下來開展農地入市試點奠定基礎。目前，安達市的農村集體土地所有權確權登記發證率達到95.6%，已基本完成。對農戶地籍、宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作也已經完成近70%。在此基礎上，安達市為了發展農牧業積極開展“一帶五十園”項目，建設農業科技園區，已完成土地流轉102萬畝。安達市現有集中經營土地42426畝，地方政府積極組織農民參與經濟合作，實行土地集體經營，已成立農民股份公司278家。同時，在宅基地置換方面主要以新建老城區和棚戶區改造為主。地方政府重點整合安達市北部灣新區周邊的農村，將農民回遷至新建樓房集體居住。并積極成立新型農村社區，目前已經建設完成吉星崗鎮農民新城和吉星社區，使農民陸續搬進城市。在下一階段，安達市打算開展集體經營性建設用地流轉試點和農村土地承包經營權流轉交易平臺試點，并完善土地二級市場開發政策。

三．安達市實行農地入市的模式

1.成立土地股份合作社

    “土地股份合作社”是2010年四川省崇州市進行土地流轉時采取的模式。具體做法是由村民按組建合作社管理層，由理事會決定種植品種和規模。入社農民以其土地承包經營權作為股份，年終時按股分紅。而合作社將土地承包經營權抵押給銀行貸款，取得的融資資金作為生產投入成本。安達市農牧業發達，成立股份合作社不僅可以增加糧食產量，更可以提高土地資源利用率。地方政府可以以村小組為單位成立合作社，將村民土地集中起來進行標準化生產和集約型經營。以0.01畝作為一股，將農民的土地折算成股份，按照比例以土地承包經營權置換土地紅利。土地由合作社統一管理，入社農民只需坐等年終分紅。這樣不僅可以提高生產效率，入社農民還可以外出打工獲得額外收入。“土地股份合作社”模式既可以增加農民收入又有利于土地適度規模經營，因此這種模式對安達市實行農地入市具有積極借鑒意義。

2.建設農牧產業示范園區

    事實上安達市的農業產業示范園區已初具規模。在2013年安達市開始興建“一帶五十園”項目，建設了玉米高產創建示范園區151處，將土地集中起來進行農作物大規模生產。但這只是雛形，安達市畜牧業發達，因此還可以建設畜牧產業科技園。在集中的一片土地上建設奶牛生產基地，農民以土地畝數換取擁有的奶牛數量。入園后統一培訓農民養殖技術，后期可根據農民的技術熟練程度作為技術入股依據。這樣不僅可以提高農民的個人收入，還可以發展安達市優勢產業，促進其經濟發展。

3.“土地銀行”模式

    2008年成都市率先成立“土地銀行”。該模式采用銀行經營方式，農民將土地承包經營權存入“土地銀行”，由組建的農業資源經營合作社進行統一管理。“土地銀行”將農民存入的土地承包經營權集中起來貸給企業，農民可以獲得土地使用權產生的利息收入。安達市可以將村委會作為“土地銀行”的管理者，每一個村小組成立一個農業資源經營合作社，由合作社負責對入社農民進行培訓和資料供應。合作社可以將集中起來的土地承包經營權統一存入“土地銀行”，再由銀行將其貸給企業。例如銀行可以將土地承包經營權貸給安達市當地的乳制品企業，企業獲得資金可以擴大生產規模，勢必會帶動其奶牛產業的發展。這種循環不僅使農民獲得穩定收入，更推動了安達市特色產業鏈的發展，無疑是雙贏的表現。同時，“土地銀行”還可以依據農民存入土地面積進行二次分紅。這樣既為農民提供穩定收入，又最大程度地實現了集約化經營。

四．實行農地入市存在的問題

1.可能會侵犯農民的合法權益

    農地入市并不僅圍繞農民和政府，更是涵蓋了開發商。政府征用土地通常是為了發展工商業，農民得到的補償款是按照土地產出計算的。從一定意義上來講，它是對農民享有土地使用權的一次性買斷。在此過程中，政府得到了農用地轉為非農建設用地的增值價值，開發商獲得了開發樓盤的巨額利潤，似乎只有農民利益受損。雖然這種制度向失地農民保障讓其享有城市居民的醫療保險、住房公積金以及養老保證 ，但農民在失去了原有集體土地帶來的收益后，除了最開始得到的一次性補償款，很可能不能真正享有與城市居民同等的待遇。這就會造成農民失地又失業，離開村莊又進不了城的尷尬境地，使失地農民邊緣化。這對純粹依靠土地吃飯的農民來說無疑是不利的。

2.易產生政府腐敗的現象

    農地入市開展過程存在著巨額利益，這就容易滋生腐敗。現行農地入市的前提是，國家征用需走在農用地轉為非農建設用地之前，然后才能進入市場進行交易，這可能會使一些政府人員受到巨額利益的趨使而強制對農民征地。同時，對農民征用地補償的標準也是由政府制定的，農民沒有話語權。

3.易使土地問題產生爭議

    由于國家規定農村集體用地不能在土地市場中流轉，要想實現“同地、同價、同權”是非常困難的，因此農民在農地入市過程中并不能得到完全的利益，這就會造成農民、開發商和政府三者日趨緊張的關系。農民在這場土地博弈過程中并不能被平等對待，甚至處于劣勢地位。如果這些問題得不到有效解決，那么城鄉矛盾會進一步擴大，對城市化進程產生巨大阻礙。在這時，農地入市無疑變成了一場災難。

五．對黑龍江省實行農地入市的建議

1.因地制宜，發展特色產業

    黑龍江省在實施農地入市的過程中要以安達市的實際情況為藍本，根據自身情況設計出最合適的方案，不能照抄照搬其他省市的模式。安達市是“中國奶牛之鄉”，也是著名的肉牛基地。因此，安達市在實行農地入市之后，完全可以利用其優勢發展特色產業鏈。建設奶牛產業基地，培訓失地農民使他們掌握飼養奶牛的相關知識，進行集中生產，提高生產效率。同時在撤村建鎮的過程中要建立相對穩定和可靠的社會保障制度，避免失地農民集體返貧的現象。

2.完善相關法律法規，預防暗箱操作

    安達市在執行農地入市政策的過程中，要明確界定流轉范圍，合理規劃土地。避免地方政府進行私下交易、截留資金，損害農民合法權益。同時，在撤村建鎮的過程中要避免政府官員與開發商勾結及官官相護現象的產生，杜絕土地尋租。

3.明確土地產權，避免逆城市化現象

    安達市地理位置優越，南距黑龍江省省會哈爾濱120公里，北至“鶴城”齊齊哈爾160公里，與世界石油名城大慶毗鄰，位于哈大齊經濟帶上的黃金地段。因為現階段農地入市在試點行政區域內不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，宅基地退出實行自愿有償，轉讓僅限在本集體經濟組織內部進行。所以在這個過程中要明確土地產權，避免周邊城市的居民為了實現利益最大化到安達市買地建房，導致逆城市化問題。要妥善處理城鎮居民和農民的關系，避免土地爭端，縮小城鄉差距，帶動安達市的發展。

六．參考文獻

[1]王振江:農村集體建設用地與國有建設用地“同價”問題研究[J].經管研究.2013(10).

[2]高永生，孫琦.2009.農村集體建設用地直接入市宜慎行:[B]資源行政管理與法制建設

[3]黃楠楠.2014.“農地入市”問題之我見.南方論刊.6期

[4]四川省成都市農業委員會.2010.四川省成都市土地流轉模式典型案例

本文來源：http://www.007hgw.com/w/jg/4506.html  《經濟研究導刊》