行政事業(yè)單位全面預算績效管理的實現(xiàn)路徑分析

在我國政治與社會生活中，事業(yè)單位始終占據著重要地位，服務于社會公眾，具有公益性質。當前，我國經濟快速發(fā)展、社會運轉速度加快，事業(yè)單位在科教文衛(wèi)等領域發(fā)揮重要作用，逐漸增強了社會公共服務功能。面對愈發(fā)龐大、種類多、復雜的內部管理工作，全面預算績效管理能提高服務質量、簡化內部管理流程。由此，要從思想層面上正確認識全面績效管理，加強理念指導。也要從實踐層面上，將其貫穿于事業(yè)單位管理全程，優(yōu)化單位財政資源配置、提高績效管理人員實力。

一、全面預算績效管理概述

（一）全面預算績效管理的內涵

從學科領域分析，預算是應用經濟學領域的相關知識，能夠配置稀缺資源。績效管理以市場經濟中的“契約精神”為核心，消費方付費后，管理主體根據相應目標提供公共服務，在過程中雙方互換資源。分析預算與績效管理的概念后可知得知，預算績效管理具有特殊性，作為管理活動，具有社會與經濟雙效益目標，通過滲透先進的績效管理理念，能指導開展預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等工作，掌握目標完成情況，并將評估結果應用于下階段預算工作中。作為政府、行政事業(yè)單位績效中非常重要的一部分，起著基礎性、支撐性作用。既能規(guī)范預算行為，也能體現(xiàn)工作成果，是非常重要的績效指標。全面預算績效管理是新興機制，以結果為導向，強調行為約束、落實責任與成本效益。以全面預算績效管理為切入點，能突破傳統(tǒng)預算績效管理問題，提高財政資金利用率與公共服務水平[1]。

（二）全面預算績效管理的特征

根據上文可知，全面預算績效管理就是將先進的績效管理理念滲透到預算工作全程，增強支出的實效性。開展預算安排工作前，要做好此工作。加強預算管理與績效管理融合，優(yōu)勢互補，實現(xiàn)精細化管控。從四個方面描述全面預算績效管理的特征：

第一，多方主體參加，正確發(fā)揮審計部門、社會群眾、新聞媒體的監(jiān)督作用，得到科學反饋。邀請第三方監(jiān)督、評估機構，優(yōu)化監(jiān)督、評估結構，提高管理水平，并且要滲透正確的績效管理理念，讓單位、部門積極參與，公開預算績效管理相關信息[2]。第二，預算績效管理制度、機制日趨完善。科學、規(guī)范的制度能為全面預算績效管理提供堅實保障，只有在規(guī)章制度的框架下，才能實現(xiàn)全面預算績效管理價值。要根據單位、部門實際情況開展全過程監(jiān)督與評估，將其結果運用到下一階段的工作中，讓預算績效管理目標、執(zhí)行流程更為科學、合理。同時也要完善相應的配套機制，如第三方咨詢、責任約束機制等。第三，全面預算績效管理具有全過程性，能夠貫穿事前、事中與事后。編制預算前，要設定總目標并評估目標的可行性。執(zhí)行時，要監(jiān)督執(zhí)行情況與進度。評估時，要對比預期與結果，評估支出與效益。第四，全面預算績效管理的覆蓋范圍大，資金種類豐富，涵蓋了多種資金，并且從項目支出縱深發(fā)展，包含運行、政策執(zhí)行等方面的績效管理，能構建全覆蓋、多領域的績效管理體系[3]。

二、行政事業(yè)單位全面預算績效管理現(xiàn)狀

雖然我國行政事業(yè)單位積極開展全面預算績效管理工作，但是此理念、手段具有新興性，仍有進步空間。在理念層面上，存在管理理念淡薄等問題。重視分配與支出，輕視績效管理等現(xiàn)象。傳統(tǒng)理念影響深遠，難以形成全面、正確的認識。雖然行政事業(yè)單位采用新預算績效管理制度并取得一定成就，但是未打破傳統(tǒng)理念限制，導致部分工作流于形式，未能提升資金應用效益。再加上未能深入把握管理理念與內容，涉及單位財政資金時，存在資金利用率低，閑置、隨意應用與浪費等問題，未能規(guī)范化應用。不能將全面預算績效管理理念融入到預算編制各工作中，打擊了各部門與工作人員的積極性[4]。

在全面預算績效管理中，預算編制非常重要，若編制缺乏科學性、規(guī)范性與準確性，難以實現(xiàn)管理目標。當前，部分行政事業(yè)單位仍要求財政部門負責此項工作，各部門溝通交流不到位，缺乏精準、充足、有效的數據，項目申報缺少依據，后期調整頻繁。再加上工作人員專業(yè)性不強，不能搜集、整合與分析各信息數據，降低了預算編制的有效性與質量，阻礙下一階段的預算工作開展。在執(zhí)行方面，項目進程慢，降低預算執(zhí)行效果。總目標與指標分解不夠精細，不能層層下放權力、落實責任，導致各部門、工作人員隨意性強。考核體系不夠完善，監(jiān)督、跟蹤、評估等工作不到位，降低了執(zhí)行效率，阻礙預算支出。對于預算績效管理體系，體系覆蓋不夠全面，未能將評估、監(jiān)控、目標管控與結果反饋等方面納入其中，導致管理制度缺乏實效性。行政事業(yè)單位涉及社會方方面面，各項目差異大，若指標設計不到位，未能掌握精準的數據信息，則不能正確指導預算績效管理工作。若績效目標不夠正確，則無法展示預算資金應用效果[5]。

三、行政事業(yè)單位全面預算績效管理的實現(xiàn)路徑

（一）強化預算績效意識

雖然各單位逐漸意識到全面預算績效管理的重要性，但仍存在進度慢、效果不佳以及浮于表面等問題，究其原因，行政事業(yè)單位未能確立正確的全面預算績效管理意識，思想層面上，仍以經濟效益、財政支出為重點，認為預算的職能是“撥付資金”。想要解決此問題，必須從三個方面入手。首先在政府層面上，應該強化預算績效意識，制定相應法律法規(guī)、規(guī)章條例，將預算績效管理提升到重要位置上，將其滲透到各個環(huán)節(jié)中。通過相關績效文件，制定單位預算績效管理制度與辦法，增強內部改革動力。其次，在財政部門層面上，立足于地方特色，構建具有針對性與實效性的全面預算績效管理體系，加強預算與績效的聯(lián)系，從而擴大二者管理空間，相輔相成。最后，從單位及其內部部門層面上，在執(zhí)行重大政策、開設單位項目前，先要通過績效評估提高執(zhí)行、立項水平，研究績效目標的合理性與投資的長遠性，滲透預算績效意識[6]。

（二）構建全面預算績效管理鏈條

想要切實開展全面預算績效管理工作，要將構建全面預算績效管理鏈條放在首位，讓此工作能貫穿事業(yè)單位管理與業(yè)務全程。傳統(tǒng)理念中，預算僅分為編制與執(zhí)行，未能將監(jiān)督與評估納入到預算體系中。改革后，既要做好編制與執(zhí)行工作，也要將監(jiān)督、評估滲入其中，讓各環(huán)節(jié)相互影響與作用。評估機制非常重要，通過實地調查與研究能判定立項的科學性與合理性，為設置績效目標、預估投入產出以及投資回報提供精準依據，評估機制能做好立項準備工作。在此過程中，財務部門要做好審核預算工作，成立專門的審核機構，審核績效評估。除此之外，還要邀請第三方評估機構，增強績效的有效性、可靠性與合理性，避免項目后續(xù)無力。單位應制定評估制度與辦法，邀請多元主體參加評估工作，例如行業(yè)專家、人大代表或舉辦相應會議。采用多種方法評估，例如成本效益分析法、公眾評判方法等[7]。要設立績效目標，根據單位與各部門情況設置總體目標，隨后將其劃分成小目標，指導各部門工作。要將預算項目設為相應績效指標，為其提供相應保障。財政部門要做好監(jiān)督工作，先審核績效目標、指標等，讓預算更加合理，隨后監(jiān)督預算執(zhí)行情況，通過考核反饋及時調整。也要監(jiān)督績效運行，制定相應機制，例如重大政策績效跟蹤機制等，加強現(xiàn)金管控。將績效考評結果納入到財政評價體系中，推動單位自我完善與發(fā)展[8]。

（三）科學設計預算指標

如今，部分行政事業(yè)單位未設計合理、量化的預算指標，未能形成正確指導。由此，要從以下幾個方面入手。第一，單位預算績效目標較為簡單、模糊，指標范圍大、內容多，多以百分比描述。想要解決此問題，要采用科學的方法，加強分析，通過績效評估將其細化為具體內容，讓預算指標更加合規(guī)、清楚。第二，要規(guī)范預算指標表達形式。互聯(lián)網信息時代下，構建一體化、全程化的財務信息管控平臺，設計專門的預算指標模塊，細化效果、產出等指標。在立項前，應該明確以下幾類問題：如何量化項目產出指標、規(guī)定指標數量、描述指標、效果預期以及采用何種表達方式，文字還是數據？第三，受上述多種因素影響，仍存在為了滿足指標要求，而隨意填寫內容等問題。財政部門應該定期審核，加強單位、各部門合作，共同制定指標內容、個數等[9]。

（四）建設預算安排與結果掛鉤機制

全面預算績效管理具有全過程性，前期，根據相應目標開展預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等工作。后期，通過預算評價，反饋高質量的評價結果，并將其用于指導、完善預算績效管理工作等方面。在傳統(tǒng)預算管理意識的影響下，部分行政事業(yè)單位僅開展預算評估工作，未能將其結果運用到預算安排中。在此階段，多方主體參與的預算評估結果，既可能是具有正面效果的結果，能夠實現(xiàn)績效目標、制定更加科學且合理的績效指標。也可能是具有負面效果的結果，既不能完成績效目標，也不能助力于指標制定。并且對于單位項目，對于具有正面效果的項目，應該持續(xù)開展預算編制工作，并加大資金支持、調配豐富資源，加快項目成果轉化速度。對于具有負面效果的項目，會減少預算資金，若項目情況非常不佳，甚至會取消此項目或者相應資金。將預算安排與結果掛鉤，能加強項目篩選，留下具有積極效果與長期效應的項目，提高單位資金與資源利用率，將其真正應用于具有良好結果的項目中[10]。

（五）加強預算績效監(jiān)督，多元化探索監(jiān)督渠道

要調整行政事業(yè)單位內部組織架構，加強預算績效監(jiān)督并建設相應機制。單位應捋清工作流程，將重點放在權責分配、崗位配置、預算執(zhí)行與監(jiān)督等方面，加強內部約束。要加強內外部監(jiān)督，對于內部監(jiān)督，要制定嚴格的監(jiān)督制度，融合定期監(jiān)督、專門監(jiān)督與日常監(jiān)督。要成立內審機構，各部門要定期匯報內控情況，例如內控建設狀況、風險事件以及問題解決結果等。要多元化監(jiān)督，加強紀檢、政府監(jiān)督等，審查財務記錄、財務活動。根據年度考核標準，進行專項檢查等。對于外部監(jiān)督，要邀請第三方監(jiān)督，例如社會公眾、媒體輿論、政協(xié)等，要定期匯報、自覺接受監(jiān)督并進行調整。同時，還可以設立專門的監(jiān)督評價小組，單位各部門非常容易忽視評估結果，未能正確利用。由此要在監(jiān)督制度的保障下，成立專項小組，審核績效評估報告、定期檢查或抽查，匯總預算績效常見問題，制作成清單報告，督促部門整改[11]。

（六）建設預算績效考核機制

上文簡單提及了預算績效考核的重要性，要構建完善、高效的考核機制，其不僅是全面深化改革中非常關鍵的一部分，也能反映著行政事業(yè)單位的項目、業(yè)務成果。首先，要豐富預算績效考核內容，根據不同部門、崗位、職能以及工作人員設定不同指標，其中以預算資金支出與效果為重點。開展年度考核工作時，要將總體預算績效目標劃分為具體指標，能落實權責、追蹤責任。將其結果作為下一階段預算、責任追究的依據，若考核結果佳，則優(yōu)先安排資金。若考核結果不佳，要分析原則、提出整改方案或對策，并且對資金浪費等問題進行嚴格追責。此種考核機制，能讓相關人員意識到預算績效的重要性，增強責任感，從而落實各項工作[12]。其次，要通過結果反饋調整單位、部門工作，推動工作人員自我完善與發(fā)展。對于單位自評，可以結合部門評價與第三方機構評價。要將考核結果制作成結果清單或報告，將其上傳到單位信息系統(tǒng)中。根據清單、報告提出整改建議。各部門將整改報告提交給監(jiān)督小組，按照規(guī)定流程審核，若報告不正確、不合理，重新評價與整改。只有通過監(jiān)督小組審核報告，才能視為部門完成自評或整改工作。隨后，此報告要經過多道流程批準，單位負責人—上級監(jiān)督部門—人大，在備案、審核后，才能申請下一階段的預算資金。最后要建設報告機制，逐步向財政部門政府或人大報告，并要向紀委檢查部門提交評價結果。要建設公開機制，對于熱度高、普遍關注的項目，要通過微信公眾號，微博賬戶等向公眾群體公開[13]。

（七）加強預算績效管理人員培訓

依據前文可知，全面預算績效管理涉及多部門、流程以及內容，監(jiān)督考評嚴謹、評估專業(yè)、指標多樣。隨著行政事業(yè)單位發(fā)展與建設，項目愈發(fā)多，要求提高全面預算績效管理水平。首先，作為復雜工程，需要多部門協(xié)商與溝通，僅依靠財政部門，未能推動各部門配合，難以完成工作目標、提高工作質量。由此，要通過正確指導，鼓勵、調動各部門參與，團結一致、形成內部合力，實現(xiàn)預算績效改革。其次，要加強培訓教育。定期開展預算績效管理培訓活動，開設座談會或邀請專家分享經驗、引進先進理念，讓管理人員擁有扎實的理論知識與專業(yè)技能，樹立正確的職業(yè)意識。最后，要成立專門的管理部門，解決預算部門兼任多職等問題。配備專業(yè)人員、內設專門機構，融入創(chuàng)新理念、提升業(yè)務能力，能讓行政事業(yè)單位真正留住人才。

（八）實現(xiàn)規(guī)范化管理，以預算編制、執(zhí)行、監(jiān)管與評價為核心

要在績效的導向下，實現(xiàn)預算規(guī)范管理，以編制、執(zhí)行、監(jiān)督與評價等流程為核心。根據上文可知，預算管理各道流程并非獨立的，而是要相互協(xié)作與影響，要將其視為一個整體才能防控行政事業(yè)單位財務風險。首先，要構建全面、完善的預算編制體系，根據相應法律規(guī)范，將公共預算、社保基金預算等納入到單位預算范圍中，讓預算更加全面、具體。要讓預算編制更加精準，預算編制既是業(yè)務，也是重要的財務工作，要求單位、各部門強化預算編制意識、增強編制能力，意識到預算審核的重要性，保證投入、支出有根據，為預算編制提供精準的數據。其次，公開化、透明化預算信息，除了機密信息，要向各部門、公眾公開，制定預決算標準，統(tǒng)一文本格式等，將其公布到單位網站的財務模塊中。保證信息真實、具體，為公眾提供監(jiān)督、詢問、提意見的渠道。最后對于預算執(zhí)行與評估，一方面要執(zhí)行嚴格的管理制度，要在預算的指導下正確支出、減少支出，避免出現(xiàn)違規(guī)支出等現(xiàn)象。另一方面，根據上級指標制定基層評估指標，完善評估體系。要讓各部門認識到預算評估的重要價值，規(guī)劃年度工作前設立預算績效目標，對比績效目標與執(zhí)行結果，分析差異原因，或減少下一階段資金，或調整下一階段的方案[14]。

四、結語

    當前，全面預算績效管理的作用愈發(fā)顯著，既能提高資金利用率與單位效益，也能加強財政資金管理，讓其處于監(jiān)控下，合理應用。事業(yè)單位應強化全面預算績效管理意識，從預算編制、評估等方面入手，通過科學監(jiān)督、及時反饋，提高預算績效管理效果。構建完善的全面預算績效管理體系，推動事業(yè)單位穩(wěn)定改革、持續(xù)發(fā)展。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://www.007hgw.com/w/jg/125.html