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    關于我國稅式支出管理體制改革的思考-社科論文

    作者:楊海燕來源:原創(chuàng)日期:2012-09-13人氣:1680

    1979年—1993年,是經(jīng)濟體制逐步由計劃經(jīng)濟模式向市場經(jīng)濟模式轉型時期。這一時期的稅式支出制度主要表現(xiàn)為對不同經(jīng)濟性質的企業(yè)實行不同的稅收優(yōu)惠方式,同時區(qū)域稅收優(yōu)惠格局初步形成。這一時期的稅收優(yōu)惠規(guī)模迅速擴大,但管理權限極為分散,減免稅成為地方促進經(jīng)濟發(fā)展的重要手段,出現(xiàn)了稅式支出管理嚴重失控的局面。
    1994年至今是逐步建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制時期,這一時期對稅制進行了全面改革,對稅收優(yōu)惠政策進行了較大范圍的調整和清理,初步建立了符合社會主義市場經(jīng)濟要求的稅式支出管理辦法。主要表現(xiàn)為稅式支出范圍有所減縮,扶持重點逐步明確,方式呈多樣化,管理權限日益集中于中央,稅式支出規(guī)模失控局面得到扭轉,稅收收入增長較快。
    2006年中國全面取消農(nóng)業(yè)稅,至此,延續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅終于劃上了句號。取消農(nóng)業(yè)稅,維護了農(nóng)民的根本利益,規(guī)范了國家和農(nóng)民的利益關系。
    2006年4月1日,我國消費稅政策進行了重大調整。這次改革除了新增應稅品目以外,也對原稅制中的稅目、稅率進行了調整,將一些普通消費品從稅目中剔出。政府通過稅收手段實現(xiàn)調節(jié)市場、保護環(huán)境和緩解社會收入不公的政策目標。
    從2008年1月1日起,我國內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)原來面臨的33%和15%的企業(yè)所得稅率統(tǒng)一為25%。此次“兩稅合并”改革對優(yōu)惠政策的調整,不再泛泛地按身份和地區(qū)區(qū)別給予各類企業(yè),而是集中在國家戰(zhàn)略發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策、技術經(jīng)濟政策明確傾斜支持的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和企業(yè)投資活動上,對內(nèi)外資企業(yè)一視同仁地施行。
    從2009年1月1日起,我國原生產(chǎn)型增值稅改革成為消費型增值稅。這一轉型對固定資產(chǎn)投資比重大而利潤漸薄的老工業(yè)企業(yè),是一項重大的稅收優(yōu)惠措施。除減輕企業(yè)稅負以外,還可以減少重復征稅,激發(fā)社會和企業(yè)本身增加對固定資產(chǎn)投資的熱情,刺激原材料需求,帶動整個產(chǎn)業(yè)鏈的振興。
    縱觀上述稅式支出演進歷程不難發(fā)現(xiàn),我國稅式支出制度的變化與我國社會經(jīng)濟發(fā)展特別是稅制改革的進程密切相關。這些年的實踐表明,現(xiàn)行稅式支出政策在促進重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸引外商投資,引進先進技術、促進落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和調節(jié)社會生活等方面都發(fā)揮了重要作用。
    二、我國稅式支出管理的現(xiàn)狀與問題
    據(jù)統(tǒng)計,除各項稅收法律、法規(guī)和規(guī)章中的法定稅收優(yōu)惠以外,我國現(xiàn)行有關稅收支出的規(guī)范性文件有將近700項。②同時,國家以稅收優(yōu)惠形式提供的財政補助的數(shù)額與日俱增。據(jù)國家稅務總局不完全統(tǒng)計,2004年我國稅式支出數(shù)額(包括出口退稅和減免稅)達6053.6億元,比上年增長86.2%,占當年全部工商稅收的24.04%,其中出口退稅4200億元,增長了105.98%,減免稅1853,6億元,增長52.92%。③在稅收優(yōu)惠管理上,總的體制特點是“統(tǒng)一稅權、分級管理”。制定稅收優(yōu)惠的權力主要集中在國務院和財政部、國家稅務總局,省以下財稅部門主要負責稅收優(yōu)惠政策的具體執(zhí)行。
    雖然1994年以來的稅制改革對稅收優(yōu)惠進行了清理,縮小了部分減免權,但科學、規(guī)范和高效的稅式支出制度仍未真正建立起來。現(xiàn)行稅式支出在管理方式上較為粗放,專項的減免稅管理較多,缺少系統(tǒng)化、規(guī)范化的管理模式和辦法。存在的問題包括兩個方面,一是稅收優(yōu)惠政策本身的問題;二是稅收優(yōu)惠管理上存在的問題,具體表現(xiàn)在以下幾個方面:
    1.稅收優(yōu)惠的范圍過寬、規(guī)模過大。在目前我國的稅收制度中,不論是直接稅還是間接稅,都存在著稅收優(yōu)惠的內(nèi)容。三大產(chǎn)業(yè)都有各自不同的稅收優(yōu)惠內(nèi)容。從地域來說,東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北老工業(yè)基地都有稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠項目過多、過雜,損害了稅收制度的完整性,對財政預算的安排也形成了制約。
    2.稅收優(yōu)惠政策的目標過于寬泛,導向作用不清晰。我國目前的稅收優(yōu)惠政策目標是多極的,各類稅收優(yōu)惠政策由于是按照不同目標,在不同歷史階段逐步形成的,相互間明顯缺乏協(xié)調和配合,在一定程度上損害了稅收制度和稅式支出的規(guī)范性,導致稅收減免的數(shù)額不明、稅收優(yōu)惠政策效果不清。
    3.稅收優(yōu)惠政策以直接優(yōu)惠為主,相對單一。縱觀我國的稅收優(yōu)惠,常見的方式主要是免稅、減稅、退稅等直接方式,利用稅收扣除、抵免、加速折舊等間接方式的很少。在稅收優(yōu)惠制度較為成熟的國家,一般以間接優(yōu)惠為主,直接優(yōu)惠為輔。這也說明了我國稅式支出管理體制依然有待規(guī)范和健全。
    4.稅式支出的管理權缺乏責任約束,導致稅式支出管理失控。按規(guī)定,我國稅式支出的管理權限主要應集中于中央。但在實際運作中,由于缺乏對稅式支出的管理約束機制,地區(qū)之間利用稅式支出開展不正當競爭的行為屢禁不止。④
    上述問題引發(fā)的后果是:過多過濫過松的稅收優(yōu)惠,破壞了平等競爭的稅收環(huán)境,刺激了避稅行為,扭曲了資源的配置,影響了我國財政的正常收入。同時,也使得稅制結構過于復雜,為“設租”、“尋租”提供了可能。因此,必須致力于稅收優(yōu)惠政策制定和管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學化,建立起符合我國國情的稅式支出管理制度,以適應市場經(jīng)濟發(fā)展對財政管理體制改革的迫切要求。
    三、我國稅式支出管理體制改革的方向——建立稅式支出預算制度
    稅式支出預算是政府把稅式支出所形成的稅收損失情況列入預算,連同政府的直接財政支出統(tǒng)一加以管理的一種形式,其理論依據(jù)是稅收優(yōu)惠與財政支出具有相同的性質,政府放棄一部分稅收收入,等于增加了財政支出。即在優(yōu)惠政策實施之前,對減免稅的總額及財政收入的影響進行綜合財政平衡,從宏觀上加強財政管理,控制減免稅規(guī)模和控制國民收入;從微觀上使投資者盡早了解稅式支出政策,并依政府鼓勵的程度做出相應的投資經(jīng)營決策。

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