關于我國稅式支出管理體制改革的思考-社科論文

1979年—1993年，是經(jīng)濟體制逐步由計劃經(jīng)濟模式向市場經(jīng)濟模式轉型時期。這一時期的稅式支出制度主要表現(xiàn)為對不同經(jīng)濟性質的企業(yè)實行不同的稅收優(yōu)惠方式，同時區(qū)域稅收優(yōu)惠格局初步形成。這一時期的稅收優(yōu)惠規(guī)模迅速擴大，但管理權限極為分散，減免稅成為地方促進經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，出現(xiàn)了稅式支出管理嚴重失控的局面。
1994年至今是逐步建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制時期，這一時期對稅制進行了全面改革，對稅收優(yōu)惠政策進行了較大范圍的調整和清理，初步建立了符合社會主義市場經(jīng)濟要求的稅式支出管理辦法。主要表現(xiàn)為稅式支出范圍有所減縮，扶持重點逐步明確，方式呈多樣化，管理權限日益集中于中央，稅式支出規(guī)模失控局面得到扭轉，稅收收入增長較快。
2006年中國全面取消農(nóng)業(yè)稅，至此，延續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅終于劃上了句號。取消農(nóng)業(yè)稅，維護了農(nóng)民的根本利益，規(guī)范了國家和農(nóng)民的利益關系。
2006年4月1日，我國消費稅政策進行了重大調整。這次改革除了新增應稅品目以外，也對原稅制中的稅目、稅率進行了調整，將一些普通消費品從稅目中剔出。政府通過稅收手段實現(xiàn)調節(jié)市場、保護環(huán)境和緩解社會收入不公的政策目標。
從2008年1月1日起，我國內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)原來面臨的33%和15%的企業(yè)所得稅率統(tǒng)一為25%。此次“兩稅合并”改革對優(yōu)惠政策的調整，不再泛泛地按身份和地區(qū)區(qū)別給予各類企業(yè)，而是集中在國家戰(zhàn)略發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策、技術經(jīng)濟政策明確傾斜支持的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和企業(yè)投資活動上，對內(nèi)外資企業(yè)一視同仁地施行。
從2009年1月1日起，我國原生產(chǎn)型增值稅改革成為消費型增值稅。這一轉型對固定資產(chǎn)投資比重大而利潤漸薄的老工業(yè)企業(yè)，是一項重大的稅收優(yōu)惠措施。除減輕企業(yè)稅負以外，還可以減少重復征稅，激發(fā)社會和企業(yè)本身增加對固定資產(chǎn)投資的熱情，刺激原材料需求，帶動整個產(chǎn)業(yè)鏈的振興。
縱觀上述稅式支出演進歷程不難發(fā)現(xiàn)，我國稅式支出制度的變化與我國社會經(jīng)濟發(fā)展特別是稅制改革的進程密切相關。這些年的實踐表明，現(xiàn)行稅式支出政策在促進重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸引外商投資，引進先進技術、促進落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和調節(jié)社會生活等方面都發(fā)揮了重要作用。
二、我國稅式支出管理的現(xiàn)狀與問題
據(jù)統(tǒng)計，除各項稅收法律、法規(guī)和規(guī)章中的法定稅收優(yōu)惠以外，我國現(xiàn)行有關稅收支出的規(guī)范性文件有將近700項。②同時，國家以稅收優(yōu)惠形式提供的財政補助的數(shù)額與日俱增。據(jù)國家稅務總局不完全統(tǒng)計，2004年我國稅式支出數(shù)額（包括出口退稅和減免稅）達6053.6億元，比上年增長86.2%，占當年全部工商稅收的24.04%，其中出口退稅4200億元，增長了105.98%，減免稅1853，6億元，增長52.92%。③在稅收優(yōu)惠管理上，總的體制特點是“統(tǒng)一稅權、分級管理”。制定稅收優(yōu)惠的權力主要集中在國務院和財政部、國家稅務總局，省以下財稅部門主要負責稅收優(yōu)惠政策的具體執(zhí)行。
雖然1994年以來的稅制改革對稅收優(yōu)惠進行了清理，縮小了部分減免權，但科學、規(guī)范和高效的稅式支出制度仍未真正建立起來。現(xiàn)行稅式支出在管理方式上較為粗放，專項的減免稅管理較多，缺少系統(tǒng)化、規(guī)范化的管理模式和辦法。存在的問題包括兩個方面，一是稅收優(yōu)惠政策本身的問題；二是稅收優(yōu)惠管理上存在的問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
1.稅收優(yōu)惠的范圍過寬、規(guī)模過大。在目前我國的稅收制度中，不論是直接稅還是間接稅，都存在著稅收優(yōu)惠的內(nèi)容。三大產(chǎn)業(yè)都有各自不同的稅收優(yōu)惠內(nèi)容。從地域來說，東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北老工業(yè)基地都有稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠項目過多、過雜，損害了稅收制度的完整性，對財政預算的安排也形成了制約。
2.稅收優(yōu)惠政策的目標過于寬泛，導向作用不清晰。我國目前的稅收優(yōu)惠政策目標是多極的，各類稅收優(yōu)惠政策由于是按照不同目標，在不同歷史階段逐步形成的，相互間明顯缺乏協(xié)調和配合，在一定程度上損害了稅收制度和稅式支出的規(guī)范性，導致稅收減免的數(shù)額不明、稅收優(yōu)惠政策效果不清。
3.稅收優(yōu)惠政策以直接優(yōu)惠為主，相對單一。縱觀我國的稅收優(yōu)惠，常見的方式主要是免稅、減稅、退稅等直接方式，利用稅收扣除、抵免、加速折舊等間接方式的很少。在稅收優(yōu)惠制度較為成熟的國家，一般以間接優(yōu)惠為主，直接優(yōu)惠為輔。這也說明了我國稅式支出管理體制依然有待規(guī)范和健全。
4.稅式支出的管理權缺乏責任約束，導致稅式支出管理失控。按規(guī)定，我國稅式支出的管理權限主要應集中于中央。但在實際運作中，由于缺乏對稅式支出的管理約束機制，地區(qū)之間利用稅式支出開展不正當競爭的行為屢禁不止。④
上述問題引發(fā)的后果是：過多過濫過松的稅收優(yōu)惠，破壞了平等競爭的稅收環(huán)境，刺激了避稅行為，扭曲了資源的配置，影響了我國財政的正常收入。同時，也使得稅制結構過于復雜，為“設租”、“尋租”提供了可能。因此，必須致力于稅收優(yōu)惠政策制定和管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學化，建立起符合我國國情的稅式支出管理制度，以適應市場經(jīng)濟發(fā)展對財政管理體制改革的迫切要求。
三、我國稅式支出管理體制改革的方向——建立稅式支出預算制度
稅式支出預算是政府把稅式支出所形成的稅收損失情況列入預算，連同政府的直接財政支出統(tǒng)一加以管理的一種形式，其理論依據(jù)是稅收優(yōu)惠與財政支出具有相同的性質，政府放棄一部分稅收收入，等于增加了財政支出。即在優(yōu)惠政策實施之前，對減免稅的總額及財政收入的影響進行綜合財政平衡，從宏觀上加強財政管理，控制減免稅規(guī)模和控制國民收入；從微觀上使投資者盡早了解稅式支出政策，并依政府鼓勵的程度做出相應的投資經(jīng)營決策。