新時期國企改革：基礎設施建設中的PPP模式

 黨的十八屆三中全會提出要積極發展混合所有制經濟，作為有效結合國有資本和私人資本的PPP模式開始走進國人的視野。PPP模式主要應用于基礎設施領域，通過引入私人資本，大大減輕政府財政負擔，提高基礎設施建設、運營效率。相比英國、法國等國家，我國PPP模式起步較晚，在實際應用中還存在諸多問題，需要進一步的探討與研究。

 

一、基礎設施建設領域國企改革引入PPP模式的必要性

PPP（Public Private Partnership），即政府和社會資本合作，是一種涉及基礎設施的制度安排形式。按照制度經濟學的理解，有效的制度安排是促進經濟增長的關鍵。在PPP模式中，鼓勵民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。PPP的實質在于充分發揮政府部門和私營部門各自的稟賦優勢，兼顧效率和公平的互補性合作，核心在于公私的伙伴關系。

中國是一個發展中國家，隨著經濟的快速發展，居民收入的持續提高，中國經濟結構開始向服務型轉型，城市化水平逐步提高，對基礎設施的需求也十分強勁。在建國初期，為了實現經濟的快速發展，趕超發達國家，我國基于當時的國情實行了高度集中的計劃經濟體制，即用計劃取代市場的自由配置。反映在基礎設施領域，即完全依靠政府的能力，國有企業對基礎設施的建設形成了天然的壟斷。

高度集中的計劃經濟體制，在促進經濟發展的同時，也存在嚴重的弊端。以基礎設施領域為例，長期依賴政府財政，資金來源單一，建設投入不足；國有企業壟斷經營，承擔大量政府義務，政企不分；價格不能補償成本，虧損嚴重，隨時威脅著經營的可持續性。行政壟斷下的基礎設施建設與服務，不僅政府負擔繁重，運營效率低下，而且由于長期的壟斷，缺乏行業競爭力，服務意識淡薄。改革是順應時代的必然。

自改革開放以來，我國國有企業已開展了兩輪改革。2013年11月12日，十八屆三中全會標志第三輪國企改革正式開始，2015年9月13日《關于深化國有企業改革的指導意見》“頂層設計”方案的出臺，逐步加快了改革的進程。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要深化國有企業改革，發展混合所有制經濟；要支持民營企業發展，激發各類市場主體活力；深化商事制度改革，打破行政性壟斷，防止市場壟斷。今明兩年將是第三輪國企改革的落實年。

PPP模式可以使適當的風險評估和風險管理策略到位。在PPP項目中，合作各方在一開始便致力于形成一種更為有效的合作關系，期望各自能為項目出力。公共部門掌握諸如土地、不動產等資產和通行權，并能在計劃過程中，授予開發過程中購置基礎設施的權力。私營部門引進外部資金、專業技術和激勵機制，以最有效的方式推動項目的發展。執行私人資本市場“規則”的結果是，迫使其提高建造和運營效率，以最低成本在最短時間內完成項目。因此，必須加強對設施運營階段的控制，確保用以償還項目資金所必須的現金流的安全。資金風險的存在使得相關的測算更為實際，而這在項目由公共部門投資的情形下是不可能發生的。

在基礎設施領域引入PPP模式，首先，可以有效緩解我國政府財政資金短缺問題，為基礎設施建設和運營注入新的活力；然后，基礎設施作為準公共產品，國有企業在其建設和運營中占主導地位，引入PPP模式，可以擴大國有資本的影響力和輻射力；再者，國有資本與私人資本相結合，既可以體現兩種資本的互補性，也可以增強基礎設施的運營效率。在新時期的國企改革中，PPP模式將為國企混合所有制改革貢獻其應有的力量。

二、基礎設施建設領域國企改革引入PPP模式的可行性

隨著中國經濟的轉型升級以及居民收入的持續提高，對基礎設施的需求日益增長，且需求的范疇更加廣泛。除了傳統意義上的基礎設施，還有諸如醫療、教育、文化、環保等服務領域。這些領域的投資門檻低但質量要求高，市場變化快但靈敏度高。相比國有企業，私營企業更能適應該領域的建設及運營。私人資本與國有資本的有機結合，對于提高運營效率、分擔不確定性風險都有不可忽視的作用。

在引入PPP模式的過程中，國家給予了大力的政策支持。2017年9月，國務院發布了《關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》，提出了十方面的政策措施，旨在進一步激發民間有效投資。

雖然基礎設施是準公共產品，但具有一定程度上的排他性。排他性的特質意味著私人資本可以進入該領域。隨著我國的工業化已經進入中后期，我國政府開始向公共服務型政府轉變，市場在資源配置中起決定性作用。反映在基礎設施領域，改變了以往政府投資驅動模式，準許私人資本參與基礎設施建設，并建立對市場準入、價格形成和提供公共服務的監管機制，為PPP的健康有序發展提供制度支持。

在PPP項目中，國有企業的市場占有率大。根據財政部2017年9月末公布的全國PPP綜合信息數據顯示，PPP項目落地簽約572個，投資額為14,741億元，落地率是82.1%，其中落地示范項目數名列榜首的就是市政工程，接近落地項目總數的一半。這些參與落下地項目的社會資本中，國資占比58%，民資占比34%。國企在參與PPP項目中所占的市場優勢顯著。

三、基礎設施建設領域國企改革引入PPP模式的現狀及主要問題

PPP模式在國外發展較早，諸如英國、法國、加拿大等國家都較早的對PPP進行了探索，并取得了一些顯著的成效。英國采用PPP模式開展基礎設施建設對于“準公共產品”的融資有了一個重大的飛躍，現在英國的基礎設施大多是由私人資本融資，所占比例達到了60%多，只有近20%是通過不同形式的PPP模式融資。除了基礎設施領域，PPP項目還涉及醫療健康、國防設施、教育、交通、環境、文體設施等領域。他們的成功案例對于我國基礎設施領域發展PPP模式有重大的參考、學習意義。

中國共產黨十八屆三中全會提出了全面深化改革，這也標志著PPP模式登上舞臺。隨后國家相繼頒布了一系列發展文件，PPP開始迎來在中國發展的黃金期。例如北京地鐵4號線的建設及運營，該PPP項目為政府分擔了30%的投融資壓力，并且在項目中與香港地鐵公司合作，共同參與管理，極大地提高了城市軌道交通建設、運營的效率，優化了運營服務水平，通過引入競爭機制，規避了以往越補越虧損、越補運營服務水平越低的現象。

理論與實踐均證明，“政府入口、PPP項目融資、開發性金融孵化、市場化出口”的建設運營模式，是實現國企混合所有制改革的適宜方式。在國企改革中引入混合所有制，實現國有資本與民營資本等非國有資本的交叉持股，相互融合，可以將國有資本的資本優勢與民營資本的靈活市場機制優勢合                               二為一，從而產生1+1>2的治理效果。

但是由于我國引入PPP模式較晚，尚處于初步探索階段，因此還要走很長一段路，要正視在PPP模式發展過程中急需解決的問題。

第一，我國PPP行業相關的法律法規不健全。PPP模式在我國尚未形成國家層面的法律體系。實踐中，PPP項目往往過程復雜，所需投資資金巨大，且大多數基礎設施使用年限都是幾十年，前期建設和后期維護所需時間較長，同時在運營期間還存在政府換屆現象，政府和社會資本均面臨較大的風險，因此需要完善的法律法規保障項目的正常運行。

第二，國企在PPP項目中的定位不清晰。根據制度經濟學的觀點，制度變遷存在路徑依賴。在改革以前，國有企業承擔基礎設施的建設和運營的全過程，在引入私人資本后，國有企業難以轉換角色，干預私人資本的建設、運營過程，進而導致私人資本無法發揮其應有的效果。

第三，PPP管理人才的缺失。由于PPP模式在我國剛剛起步，不論是社會還是學校都對其知之甚少，相關方面的人才短缺。人才是發展之基，我國必須加大PPP管理人才的培育，用人才帶動發展。

第四，PPP項目融資困難。 由于基礎設施建設存在建設周期長，投入成本高，維護成本高等特點，且國企基礎設施建設項目存在收益的不確定性，這些因素影響了銀行對其融資的積極性，融資成本過高，導致項目融資難。

第五，政府換屆后的“不作為”導致的政府誠信問題。PPP項目從識別到落地，要經歷立項、規劃、可研、環評、招標等多個環節，在建設過程中存在有些地方政府不信守PPP合同約定履責的情形，且在政府官員換屆后，對上屆政府所做的決定往往不予承認，為PPP的持續健康發展帶來負面影響。

四、進一步完善PPP模式推進基礎設施建設領域國企改革的對策建議

（一）制定完善的法律法規。一套完整、規范的PPP法律體系是保障PPP模式參與各方權利和利益的首要保障。PPP項目涉及的部門及過程繁多，與民營企業簽訂的合約以及后續的建設維護都需要一系列法律條文的“保駕護航”，既增強社會資本參與PPP項目的信心也相應的減少違約風險。政府要盡快明確和建立負責PPP立法的職能機構，盡快啟動PPP立法工作，為國內PPP的正常運行營造一個良好的環境。

（二）建立問責機制，加強監管。問責制是對任何公共或私營組織結構的一種要求，可以根據管理層協助有效分配資源的核算來描述，負責制定投資決策的人（在我國，一般為國企）應當提供為事后監督績效或事先制定決策所需的信息。項目的成功與風險分配密不可分，其中資金最佳使用價值是關鍵。如果不能把足夠的風險轉移給私營主體，PPP也就不太可能產生資金最佳使用價值。因此，要在特許經營提供者和經營者之間盡可能量化各種風險的重要性及相關風險分配。同時，國企要肩負起一定社會責任，加強信息公開，強化政府監管和社會監督，實現可持續發展。

（三）培養PPP管理人才。人才是興國安邦的重要競爭力，優良的人才儲蓄對于PPP項目的可持續發展至關重要。要建立健全專門的人才培養、激勵機制，充分調動人才的積極性和創造性，培養一批有素質、專業強的復合型管理人才。另外，大學要增加PPP人才的培養課程，系統培養高素質PPP人才。

（四）破解PPP項目融資難題。目前我國PPP項目的融資大多來自于傳統的金融機構，融資結構單一且融資金額有限，應當積極尋求創新的融資技巧。可以嘗試結構化的項目融資，這種融資方式的風險和回報均不是只由發起人一人承擔，而是由不同類型的投資商承擔。這在一定程度上解決了融資問題，也平衡了風險與回報。

（五）加強政務誠信建設。政府有責任確保為公眾持續提供合同規定的服務，并且需要保持控制這些服務的能力，在公共利益出現危機的時候介入。地方各級政府要嚴格依法依規，并嚴格兌現合法合規的政策承諾。要切實履行與民營企業簽訂的合同，不得以政府換屆、相關責任人更替等理由拒不執行，與民營企業建立一個誠信友好的合作關系。

 

本文來源：《企業科技與發展》：http://www.007hgw.com/w/qk/21223.html