關于行政事業單位財政預算一體化下財政資金績效評價的研究

一、加強預算一體化與財政資金績效評價的概述及意義

行政單位和事業單位的統一稱呼行政事業單位，中國特有的政治體制是行政和事業單位名字不同，卻同為一家，都是政府單位。根據我國印發《財政部關于推廣實施中央預算管理一體化建設的通知》，推廣范圍從中央普及到地方，實現全國預算一體化。預算管理一體化是是統一業務規范和技術標準，但不是同一軟件，各個地方可以根據自身需求，找不同的軟件公司，使用不同預算一體化軟件，以信息系統推動全國各地方、各預算項目的系統信息庫建設、促高效發展一體化系統。《預算管理一體化規范》和《預算管理一體化系統技術標準》是統一標準，內容涉及各級預算管理的各個環節的“基本工作流程、主要控制規則、核心管理要素和數據標準”，涉及范圍較廣。財政預算績效管理對財政預算收入和支出效能的管理，實現特定時期內所制訂的總體產出、事后效益的目標，通過信息公開、社會監督，以促進政府工作標準透明、主體責任明確、高效履職、社會及經濟效益最優為目的開展的政府預算績效管理活動，提高政府單位的影響力，實現陽光型的政府轉變。 

預算管理一體化下推進財政資金績效評價是我國現行財政預算管理必經之路，實現我國社會效益、經濟效益高效發展。無論是國家單位還是企業單位，做好預算工作，都是計劃的開端，而財政資金績效評價是融入預算中，是一個國家的戰略目標和政策導向的反映，是指明政府的活動過程中的方向。財政資金績效評價最終結果，充分印證了我國的治理能力和治理效果，為制訂我國財政政策目標提供依據，加速建立“透明公開、科學保障、組織嚴格”預算一體化系統。政府部門各項科學決策制定是以財政資金績效評依據，實踐出真知，高質量的財政資金績效評價會有意想不到的效果，通過評價結果，以其結果指引方向，少走彎路，同時也快速、高效制訂滾動計劃，政府決策更精準。通過預算績效評價確定是否投資或停止投資，可以有效的節約資源、節省資金。財政資金績效評價可以使相關政策按計劃確保實施以及資源得到有效合理利用。預算管理一體化下推進財政資金績效評價有效地推動財政事業精準發展。目前我國疫情進入常態化管理狀態，防疫資金重點保障，但是局部爆發會增加資金壓力，需穩固的全面復蘇經濟。同時也要在疫情期間發展我國經濟，保障經濟持續、高速增長。預算管理一體化管理系統的實施，保障了預算資金管理，預算約束體系實現“嚴、準”，財政資金使用績效得以改善，財政統籌資源能力增強，財政運行風險得以管控和化解，為推進社會基本公共服務更到位，全體人民生活達到小康水平，保障我國的財政。

預算一體化下財政預算資金績效評價，是預算管理制度改革的支柱點。國際經濟形勢錯綜復雜，各國經濟發展階段不同，我國要想在國際占重要地位，就需挖掘預算管理潛力，實現經濟創新、穩中求進、穩中發展。要想做好預算管理基礎工作，必須對加強財政資金績效管理，積極升級預算管理手段和信息化系統，創造數字化管理型的行政事業單位，通過信息化提升對數據系統完整性，保障基礎工作做到堅實有效。預算一體化下財政資金預算績效評價管理及實施，對財政資金進行事前、事中、中事評價，預算單位的相關財政政策跟蹤得以持續，工作實質效果得以提升。高質量的一體化系統、高效益的財政資金預算績效評價為我國信息查詢、人員績效評價、單位本級工作業績評價、財政對各單位的評價提供依據。我國的公共財政管理體系日趨健全，財政資金管理目標“資金最小化、效益最大化、浪費必問責”。高質量的預算一體化系統下高效益的績效評價及其評價過程查找的資料，將成為預算實施主體績效目標考核的客觀依據，增強政策貫徹力,政策執行的可行性和績效性，反映政府執政能力。

二、預算一體化下實施財政資金績效評價存在的問題

（一）預算績效評價管理范圍較窄、其全面性不足

當前許多行政事業單位對績效評價的目標理解不正確，開展財政資金績效評價僅僅是為了完成財政部門下達的任務。跟單位實際情況有出入，目前建立的評價指標體系較窄，對項目從開始實施，項目建設過程、項目完工進度全過珵未實施績效評價，未能發揮應有的監督評價作用造成這方面的工作流于形式，評價內容自評方式較多，而具有局限性，使得數據信息不具備客觀性，只是面上評價，缺乏深入的調查分析[][1]。我國大部分事業單位根據政策的規定開展了業績考核，預算資金績效評價應用不充分，結果反饋未得到合理利用，只作為資料單獨存檔，未于預算安排、支出管理相對應，從而影響項目預算安排的精確性。評價結果不予預算安排掛鉤等情況，普遍缺乏實質有效的內部預算約束制度機制。預算制度改革還在完善，部分專項資金具有復雜性、奇特性，績效考核結果只是當年參考，而下一年度預算卻沒關聯其中，形式化的現象頻繁出現，財政資金績效評價的作用無法發揮，財政資金的使用效率只降不升。 

  （二）績效管理理念薄弱

盡管財政部門對預算資金績效評價管理逐步加強，重視資金“安排、爭取、使用”而輕視資金的“監督、管理、績效”，該狀態還仍需慢慢改變。新的理念無法拔除根深蒂固的老舊的績效管理理念，好多行政事業單位寧愿花時間跑資金、爭項目，可財政資金使用績效不重視，只關注資金執行率，執行力度當成資金使用的鏡子，導致錢沒有花在刀刃上，資金不能被科學合理地使用且達不到資金效益最大化[][2]。業務人員缺乏工作的主動性，常常忽視預算資金績效評價工作的重要性，總是應付工作而不是真正落實績效管理，讓績效管理工作變成了一種“掛羊頭，賣狗肉”的行為。

（三）預算績效評價管理法制建設需要加強執行力度

2018年我國出臺關于全面實施預算績效管理的相關意見。然而當下預算績效評價管理的執行情況并不是很樂觀，單位預算編制、預算支出執行與預算資金績效評價管理還尚未完全相融合，評價結果只是一種形式，所表現出來的約束力非常薄弱，缺乏對完善預算編制程序、預算資金績效管理評價、財政資金整體使用效益等方面有效銜接、呼應。在錯綜復雜環境中各個方面之間利益博弈和多重阻力之下，績效資金管理評價難以有效發揮出它本身應有的職能作用。我國近期事業單位績效管理機制建立的，操作方法還需改進，不能一目了然，導致多種理解，行政事業單位的領導主觀因素影響較大，政績大于一切的思想還有一部分存在。財政績效評價為輔，單位自評為主。原本績效評價的工作就比較復雜，財政部門對一些重點項目進行了評價，抽查評估應用到非重點項目，第三方機構參與預算資金績效評估工作，較為單薄的社會公眾監督力量，執行力度績效管理較弱。標準的績效評價指標體系，是否正真科學設定評價指標的也有待考察。預算績效評價方法大多采用的是關鍵事件法、實施效果比較法、平行比較法等，次要采用的方法包括因素分析法、硬性分布法、問卷抽樣調查法等，在使用這些方法還需要一個過程去熟悉和掌握運用。預算指標、相關政策標準指引著預算管理工作，關鍵的預算指標工作，其相關的細化和量化關聯著資金使用情況績效管理。一些行政事業單位雖然在積極開展預算績效管理工作，相關工作確未做位，預算批指標比較粗化、未與數據量化，通過部分行政事業單位采用較為簡單的預算指標的細化和量化工作方面方法，負面影響預算資金執行工作，指標過于模式化，內在表現卻石沉大海；對于預算指標的相關內容理解不充分，執行出錯偏差，缺乏對相關指標綜合影響因素分析，預算指標理解過于片面；少數行政事業單位在細化和量化預算指標之前，調研準備工作未做到位，導致實際調查情況與預算指標內容大相徑庭，科學性、實用性都欠缺[][3]。

（四）財政預算資金績效評價管理相關環節、相關層級銜接程度不夠

實際工作中，各預算單位、各部門由于務實和管理需要，都有自有的管理體系和信息平臺，造成各層級、各主體人各環節之間存在的業務壁壘和信息孤島，上級對下級預算管理狀況追蹤不及時不全面、預算管理各環節信息共享不充分、業務管理部門和財務部門之間溝通協調不及時不全面、預算管理各環節信息共享不充分、業務管理部門和財務部門之間溝通協調不及時，使得預算資金管理效率偏低。現有的預算績效評價管理方式不能滿足現代財政制度要求。我國行政事業單位存在多樣性、復雜性，如何確定預算編制過程中的績效管理目標、如何從財政監控資金中做出高效的預算資金績效評價結果、如何應用評價結果來獎勵或是追責，各個規范的預算資金績效評價管理模式還在研究階段。廣泛的業務覆蓋范圍，不同行政事業單位在預算資金績效評價相關操作存在一定距離，有些行政事業單位不根據自身情況，隨便制訂評價機制體系，甚至胡亂照抄照搬，出現不理想評價結果。

（五）不設置預算績效管理機構存在多數行政事業單位中，相關資金績效評價人員隊伍較弱

與預算資金績效評價管理的相關領域較窄，相關改革配套尚未完善。專設機構少之又少，大部分行政事業單位由人數較少的財務人員兼職負責，人均工作任務負擔過重，相關設備更新慢，網絡運行速度慢，運行的人數增多，網絡運行速度偏慢，導致整體效率不高。然而復雜的財政預算資金績效管理工作急需業務素質高、應對能力較強的相關工作人員。預算主管部門多花錢的“強勢”還存在，以錢花的多，工作也做得多為標準。行政事業單位以行政行為為依托，對本身的財政預算資金管理職責認識不明晰，同時履行相關職能欠到位，對各項財政管理制掌握不全面。同時相關政府預算構成尚待健全，政府有時遺漏一些資源管理，通過資產管理，特別值得關注的是公共資產方面的資源，合理利用資源，減少浪費，高效的資金管理促進資金高速增長，缺少各方面之間的互動性。行政事業單位預算主管部門編制預算方法大多選用“增量預算”，資金項目靈活性不強，只增不減，不可行項目支出還在延續，資金利用率偏低。選擇“零基預算”方法編制較少，缺乏創新意識。行政事業單位相關財務信息無法完整公開，相關的科學性、透明性等不高，預算編制、執行管理沒有相關數據支撐，行政事業單位會計核算體系也需完善改進。  　   

三、預算管理一體化下財政資金績效評價的完善和建議

（一）提高全方位、全周期的預算資金績效評價管理相關觀念，完善高質量、高效率的預算績效評價管理體系

行政事業單位應當“以點到面”地高度重視預算資金績效評價。我政府目前推行預算一體化相關建設，將預算管理相關的編制、審批、監督等納入預算一體化系統，將各級政府收支預算悉數納入財政資金績效評價管理中，就是要做到“實事求是、積極穩妥、講求質量”。財政績效評價提出的現代財政制度首要內容就是“全面規范透明”，面對我國財政實行減稅降費，相關收支增長放慢，較少的收入和較多的支出相沖突，疫情常態化發展，可持續性面臨挑戰的背景下，加大預算績效管理評價力度是部門預算改革的重要工作，應把績效管理全面性貫穿于預算編制、執行和監督等每一個環節，確保精確地安排預算。通過在預算管理一體化系統中，都將被實時動態財政收支情況，同時反映出執行中不全面不規范的問題及潛在的收支預算編報漏洞。通過反映的問題，行政事業單位可以更精準找到薄弱點，針對問題逐步解決，做到全面解決問題。同時加強預算單位領導關于全面預算資金績效評價的重要性、必要性的認識，積極完善行政事業單位相關的政策體系，明確相關職責，規范收支預算申請、會計核算，使其與經濟社會發展水平相適應，預算資金績效管理范圍要廣，行政事業單位日常運轉類項目除外，各類項目資金、預算各個環節和各個流程都有預算資金績效評價。積極落實國家出臺的相關政策，各級政府、各部門要統籌兼顧、量力而行實施預算收支計劃，在重大發展戰略和重點領域改革方面重點關注，既能全又能在點上，使得財政資源持續性得到高效配置。

（二）創新績效評價管理理念，在資金管理中充分展現預算資金績效評價

     通過各種媒介宣傳、運用各種方式和渠道，做到“花錢必有效、無效必改正、有責必追究”的責任意識，積極建立標準的預算資金績效評價指標制度，吸收國內外先進經驗，通過現有成果整理分析，建立行業、領域、項目等各個領域的財政資金績效評價指標體系，推動開展各項財政部門管理工作；營造良好氛圍。讓績效評價管理觀念深入人心。同時把績效評價業務從財務升到單位上來，讓單位的所有人參與績效管理評價，財政預算績效管理評價應用到財政預算資金使用全程。首先通過預算事前評價指標，合理安排重點項目資金，保基本民生，預算精準度在預算績效評價每個環節都能提現，做到支出有據、支在重點。其次通過事中的預算績效評價，讓行政事業的資金用到實處，及時改正不必要的支出，精在點上。然后通過事后預算績效評價，可以為明年的預算提供依據，也通過分析還可以削減不必要的支出，提高單位資金的利用率。

（三）規范預算資金績效評價管理法制建設，保障預算資金績效管理評價的執行力。

相關法律法規要進一步修訂，預算資金績效評價法制手段得到增力，深入預算管理政策，融入單位預算資金績效評價工作，同時保障預算資金績效評價管理執行力。建立部門預算責任制度是各個部門的責任，基層單位也不例外。預算編制責任和執行主體責任也需明確，形成“誰花錢必干事、誰浪費必擔責”的預算資金績效評價管理制度。行政事業單位機關建設和效能建設的考核也有財政資金績效評價，落實相關責任主體，使行政事業單位可以自覺地并高效益的開展預算資金績效評價。行政事業單位要有針對性地提出相應的改進措施，以行政事業單位戰略為基礎實施預算管理；堅持戰略指導、預算精細與績效高效等原則，建立行政事業單位正常運轉計劃體系、預算執行評估體系和預算調整體系。通過專家庫和中介機構庫，專家參與財政支出績效評價，提高公信力。各預算單位在申報項目資金也需填列項目績效目標，財政部門精準審核報縣級以上人民代表大會批復。未申報預算資金績效評價目標的項目不得安排資金，作為單位問責的重要依據。作為預算績效管理的責任主體的政府各部門各單位需積極完善預算績效評價管理約束機制，

（四）增強預算資金績效評價管理不同層級、不同環節、不同領域的銜接

      通過預算一體化系統，統一各預算單位、部門統一管理的體系和信息平臺，通過系統可以讓上級及時了解下級預算管理狀況，也可以讓不同部門及時進行溝通，預算績效評價也是系統中的一個模塊，部門對預算單位績效管理實行多層次管理，逐級實施預算績效管理，然后各個層級之間又相互溝通，上級通過下級提供的預算績效評價，實行抽查預算績效管理。面對變化莫測各個經濟環節，不同時期評價對象所在的指標體系各有不同，標準科學、范圍涉及面廣的信息系統，促進我國加快建立動態指標體系[][4]。全面建立預算績效評價溝通體系，響應國家建設數字化信息系統，信息資料都能在一體化系統上反映出來，也能讓各層級、各主體及各環節通過數字化信息系統相互銜接。預算資金績效評價融入信息化，又將信息系統融入預算一體化，打造數字化信息系統的預算績效管理評價工作組織。

（五）設立預算績效管理機構，加強預算績效評價人員的應對能力，跟進對相關領域的配套改革

      圍繞實現預算資金績效評價管理和預算一體化，專門設立“定政策、把方向、謀大局、嚴監督”的預算管理機構。同時制訂績效評價的方法、范圍、技術手段、相關職責。通過上級對下級的業務指導；各地區之間的業務溝通；各部門單位之間相互學習，提高業務人員整體水平，靈活應對復雜多變的局勢，預算資金績效評價在源頭就能發揮作用，通過制止和改正，減少經濟的損失。行政事業單位需對項目庫周期管理，監督預算執行進度、績效目標實現程度，及時發現問題如期保質保量實現預算支出。確保一般公共預算運行、加強政府性基金預算核算、保障社保基金預算管理，在國有資本經營預算績效管理收益上繳和使用效果方面加強管理，通過分項目、分類別、分地區進行實施監測，打破“信息孤島”促進行政事業單位之間的信息互通。

    由上所述，建設標準規范、合法合規的財政資金績效評價管理，促進預算資金的利用率得到大幅度提高，發揮政府收入分配、資源配置、穩定經濟的職能。堅持二個四“四個意識、四個自信”，全面實施預算資金績效管理措施把握到位，同時我國的政府治理和預算管理也需實施大范圍的預算資金績效評價管理。我國行政事業單位存在預算資金績效評價不全面、績效管理理念滯后、預算管理執行力度弱、機構人員不穩定等問題。作為行政主體的行政事業單位，預算資金績效評價工作保障資金投入效益、從動態反映產出與發展效應，推進政府政策指標體系建設。同時需加強內部監管機制建設，提升行政事業單位工作人員專業能力，堅定了國家經濟實現復興。

本文來源：《商業觀察》http://www.007hgw.com/w/jg/125.html