基于金融監管視角的我國新型城鎮化風險研究

黨的十八大報告提出我國要走新型城鎮化道路，要協調城鄉區域發展，實現新型工業化、信息化、城鎮化以及農業現代化。新型城鎮化將成為我國經濟發展新的增長點和經濟升級的重要推動力量。金融是現代經濟的核心與靈魂，城鎮化建設離不開金融創新的支持和推動。金融創新在為城鎮化服務的同時，也衍生出了相應的風險，甚至會導致系統性風險，危害到整個國家政治經濟的穩定和安全。因此，有必要采取有效的監管手段以控制城鎮化過程中的金融風險。然而，金融監管對創新的抑制作用又將反作用于新型城鎮化的進程。我國要走新型城鎮化道路離不開金融創新所帶來的資金支持，但也要嚴格控制創新所引起的系統性風險，歸根結底是如何通過金融監管的手段來引導我國金融創新的方向，如何平衡金融監管與金融創新之間的關系，這不僅是我國新型城鎮化建設所面臨的重要問題，也是整個金融產業未來發展的重要方向。

一、新型城鎮化過程中的金融要素需求

根據國家統計局數據，2011年我國城鎮化率已到達51.27%，但與經濟發達國家80%左右的城鎮化率相比還相去甚遠。然而，我國城鎮化水平不僅僅體現在統計數據上的落后，更重要的是城鎮化內生效應尚未得到充分發揮，存在城鎮建設無序，產業布局混亂，資源、生態和環境相沖突等客觀現實問題。因此，我國適時提出了新型城鎮化的發展路線，即不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。這是一條具有中國特色的發展道路，是符合我國當前基本國情的發展道路。新型城鎮化的發展離不開金融這一重要要素的支持。第一，新型城鎮化更加重視城市的集群發展，由過去主要發展大城市向發展城市群轉變，促進大中小城市與小城鎮的協調發展、聚合發展，增強城市輻射功能，同時也更加注重生態發展，建設節能環保、和諧友好型城市。由此將帶來城市建設尤其是中小城鎮建設、生態城市建設的資金需求明顯增加，以及軌道交通、高速公路等基礎設施建設的資金需求大幅增加。第二，新型城鎮化以新型工業化為動力，主導產業由傳統產業向戰略性新興產業轉變，產業分布由沿海向內陸轉移，由分散向集聚化發展，產業驅動由簡單加工、技術模仿向自主創新轉變，這要求金融行業根據新興產業的特點，創造更多適合新型工業化發展的新產品、新服務。第三，新型城鎮化更加注重以人為本，解決農民“進城”問題，金融既需要加大農業產業化支持，以便有更多的農民可從農業生產中解放出來，也要加大農民到城市就業、創業的支持，促進農村剩余勞動力向城市轉移。而解決農民“融入”城市的問題，給金融在支持保障房建設、教育、娛樂文化、生態保護等方面，提出了更高要求和更多需求。

二、金融創新、系統性風險與金融監管

新型城鎮化是一個系統工程，城鎮硬件建設和軟件建設，包括基礎設施投入、教育、就業、醫療、住房、社保等等，都需要巨額的投入。新型城鎮化背景下金融創新的實質也是投融資體制改革的創新。目前，我國地方政府可控資源主要有土地資源、財政資源和政策資源，如何利用有限的可控資源撬動更多的金融資金為地方建設服務是新型城鎮化建設所面臨的重要問題。

（一）新型城鎮化背景下的金融創新

土地資源和財政資金是目前地方政府所倚重的最重要資源。地方政府通過收儲土地，然后以土地作為優質抵押品，獲得貸款資金投入基礎設施建設，進行土地一級開發或二級開發，再通過“招拍掛”方式將土地出讓，將土地出讓金收益作為償還債務的重要來源。由于政府不能作為投資主體直接參與市場經營活動，地方政府往往通過組建城建公司、地方商業銀行和城投公司等來調動社會資金和銀行貸款，形成了地方政府投融資平臺參與到土地流轉過程中，從而為地方基礎設施建設服務。除了土地財政，財政收入是地方政府可利用的最穩定現金流，地方政府利用財政資源資金作為擔保或兜底資金，充分發揮財稅政策和財政資金的杠桿作用，以部分機動財力做引導，從而吸引金融企業為當地重大項目提供政策貸款，撬動貸款的同時也可以引導其他資金作為補充建設資金。除上述兩種手段外，地方政府可動用的還有政策資源，通過積極尋求政策資源的金融創新，以金融機構或者非金融機構為龍頭，面向社會資本募集組建“城鎮化建設基金”，根據城鎮的整體建設與產業發展規劃形成“項目包”，以基金為依托，開展“金融招商”，聯合社會各類金融機構組成“金融要素包”，建立聯合投融資機制。新型城鎮化背景下的金融創新就是通過創新投融資模式，改變以往按照行政命令來分配資源的方式，探索市場化投融資手段，依托土地、財政、債券、股票、銀行等金融市場和融資手段，募集重點產業發展所需資金，通過經濟可持續發展實現參與者的共贏，最終共同來推進新型城鎮化建設。

（二）金融創新與系統性風險

金融創新為我國城鎮化建設提供了資金支持。但是，我們更要清醒地看到，金融創新的同時也衍生出了相當的風險和挑戰。我國金融風險主要來自于房地產行業，而城鎮化發展卻也離不開房地發展，即使新型城鎮化建設也無法摒棄其關聯。受到房地產行政調控的影響，土地出讓金的減少更是讓地方政府債務陷入還本付息困難的尷尬境地。與此同時，地方政府融資平臺的債務問題也日益嚴重，投融資平臺作為政府政策執行工具，其自身的盈利可持續能力較弱，但是卻承擔著巨額的債務，這些債務往往需由當地財政兜底，這使得地方政府債務和經濟發展面臨巨大的風險，到了不得不防范的嚴重時候。除此之外，區域性金融風險、“影子銀行”風險也愈演愈烈。面對復雜的金融市場，我國政府應高度重視財政金融領域存在的風險隱患，堅決守住不發生系統性和區域性金融風險的底線。但是，防范金融風險并不代表禁止金融創新。我們應辯證地看待金融創新與金融風險之間的關系。金融創新誕生之初正是基于風險控制的目的，而不是增加風險，而且金融創新確實對企業分散風險起到了較大作用。金融創新之所以會導致金融危機，核心原因有人的因素，也有政策因素，還有整個金融體系的原因。在這一情況下，為積極引導金融創新向良性方向發展，使之成為城鎮化建設的重要推動力，就應高度重視金融監管的作用。金融監管的根本目標是盡可能確保整個系統的風險在可控范圍內，維護金融穩定，在保證系統風險可控的情況下，金融產品創新應盡可能放松，因為只有放松對市場的約束，才會產生有效競爭，以及產生市場對風險更準確的估值，才可能有更多人愿意分散風險，促進金融產業有序發展。

（三）金融監管與風險控制

學術上對于金融監管的定義為一國金融監管當局根據相關法律法規對金融市場與市場參與者進行的監督和管理，是政府針對金融市場失靈所采取的一種預防或補救措施。金融監管主體通常是政府監管部門，監管的核心問題是如何對待金融市場的效率和穩定性。監管過于寬松會導致潛在風險不能得到有效地消解，不能實現監管目標。而監管過于嚴格則容易影響金融市場的整體運行效率，同時消耗過多的監管成本。所以如何在保證市場效率的前提下，盡可能地通過監管來確保市場的穩定性，在兩者之間實現平衡，是金融監管理論的關鍵。

在現實情況中，監管活動離不開相應的管理體系。金融監管體系是為實現監管目標所釆用的對金融市場和相關參與者施加干預和影響旳一整套監管機制及組織機構的總和，包括：法律法規體系、監管主體機構、外部輔助性監管單位和行業自律組織。監管法律法規體系是整個金融監管體系的基礎，規定了監管機構的監管范圍和具體監管行為的方式方法，同時規定對不同程度違法違規行為所適應的懲戒措施，是行業的基本行為準則。監管主體是監管活動的實施者，依據法律法規的要求對實際金融活動進行監督，并確保法律法規得以有效實施。外部輔助性監管單位和行業自律組織是從金融市場外部和內部進行的非行政性監管。將整個金融體系的監管完全交予行政性監管機構，從監管成本上和可操作性上都是不可能達到的，這就需要來自監管體系外部的監督和內部的自律性管理加以輔助。

新型城鎮化戰略其實質是要落實城鎮化所帶來的內生效應，更加發展質量，這導致發展所需要資金資和源也更多。激進的監管政策無法為金融創新提供合適的環境，從而阻礙我國城鎮化建設道路。而日益嚴重的金融風險又不允許我們采取寬松的監管政策。因此，我們有必要就分析當前我國地方政府在城鎮化建設中所面臨的實際問題，采取穩健的監管政策，來引導存量金融資源流向所需的地方。

三、我國新型城鎮化建設中的金融風險與監管框架

（一）我國城鎮化建設的潛在風險

伴隨著我國城鎮化進程的加速推進和中央政府積極的財政政策，地方政府在快速發展當地經濟的目標刺激下，往往忽略了風險的控制。當前，我國地方政府所面臨的風險主要有以下四個方面：

第一，政府債務管理意識薄弱，去行政化任務依然艱巨。資金管理制度、債務償還制度和債務資金使用審批制度是債務管理最基本的制度體系，截止2012年年底仍然存在部分地方政府未明確債務資金的使用和償還途徑。制度缺失最直接的后果就是無章可循，無據可依，導致地方政府在債務資金的使用上存在隨意性，不符合國家相關政策法規的要求，滋生巨大的地方債務風險。

第二，地方政府融資規模不斷增大，融資手段不斷創新，債務風險凸現。隨著國家對地方政府性債務管理的加強和銀行對地方政府及其融資平臺公司信貸投放的從緊，一些地方轉向通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發行理財產品、BT（建設—移交）、墊資施工和違規集資等方式變相舉債融資的現象日益突出。這些融資方式隱蔽性強，不易監管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，導致地方債務風險進一步凸顯。

第三，地方融資平臺不斷做大，卻缺乏可持續的盈利能力，面臨崩盤的危險。根據審計署2013年24號公告數據，截止2012年底，地方融資平臺公司、地方政府部門和機構舉借的分別占地方債務總額的45.67%、25.37%，說明地方融資平臺仍是主要的借債主體。而實際上，地方融資平臺往往只是空有資產規模，沒有持續的盈利能力，償債能力較差，其巨額債務能否償還存在較大疑問。而其財政兜底條款最終不僅會對地方政府產生影響，還會直接波及當地金融行業和其他實體經濟。

第四，行業壟斷導致金融抑制效應依然顯著。通俗講，“金融抑制”就是金融體系內自己跟自己玩。目前，金融資源依然掌控在大銀行手中，大型項目只能與其合作。然而，金融體系收益率非常高，無風險收益率達到6%、信托收益率達到9%，如此高收益率大大削弱了金融機構投資實體經濟的動力。沒有實體經濟作支撐，新型城鎮化將無從談起。

（二）我國現行金融監管架構

我國金融監管框架主要包括法律法規和監管主體兩個部分。我國在監管相關法律的制定上側重于保持法律的原則性，從數量上看，基本上只有《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》、《銀行業監督管理法》等少數幾部金融監管法律，并且對細則規定較少涉及。在實際執行過程中，我國金融監管主要運用的還是政府和監管機構所頒布的一些通知、規定、章程、管理辦法等法規。在監管主體方面，我國現行的金融監管機構設置是分行業監督管理的結構，一般被稱為“一行三會”。除了“一行三會”之外，各地方政府金融辦公室也有不同程度的金融監管權。不同地方經濟基礎和發展情況大不相同，全國性垂直化的金融監管措施落實到不同地區就產生了不同的影響。出于中央與地方金融監管的博奔，金融辦的獨立性也將受到較大影響，且金融辦的工作模式也較為靈活，甚至有時不太規范，在這幾年的發展過程中，其權力不斷擴大，但始終未能獲得國家層面的確認，沒有權責的準確定位。同時，我國也存在全國性和地方性的行業自律性組織，如銀行業協會、證券業協會、保險業協會等，對行業的發展和管理起到了輔助性作用。而來自社會輿論的監督也是我國金融監管的有益補充。

整體來看，目前的金融監管體系和金融行業的風險狀態并不匹配，一邊是金融行業加速融合、滲透、交叉，呈現出一種網絡狀快速推進的發展格局；另一邊卻是金融監管體系還沿用著十幾年不變的分業監管模式。在分業監管體制下，不同類型的金融機構歸屬不同的監管部門，產品審批、信息披露、監管標準等各個環節都存在差異，這在客觀上形成了銀行、保險、證券、信托等金融行業一面推出越來越多的交叉性金融產品和金融服務，一面又在按各自的“行規”行事，“兩不管”的空白地帶成為隱性風險的積聚點。隨著金融創新在城鎮化進程中的不斷深入，當前監管體系將很難滿足實際需求。

四、基于金融監管視角的城鎮化建設金融創新風險控制優化

隨著我國新型城鎮化建設的不斷深入，金融創新所衍生的風險將越來越復雜，如不做好監督和管控，其后果不堪設想。目前我國經濟存在著系統性風險，房地產泡沫破滅風險、地方債務風險和影子銀行風險三者是互相關聯的。因此，我們分析某一方面的風險不能單獨地孤立地就事論事，而應從總體上把握，要有“底線思維”。

第一，落實法律法規制度，強調制度的權威性，嚴格控制資金的使用方式和用途。金融監管應改變“事后監管”的模式，不能將監管僅定位為“救生員”和“消防員”，而應該是占據主動位勢的“事前防范”模式。中央政府應“放話”，對繼續明顯違反規定、弄虛作假、縱容做假賬進行融資活動的地方政府負責人和當事人，一定要“秋后算賬”。要讓金融機構重溫《中華人民共和國擔保法》，法律不承認各地方政府的擔保行為。對于仍不顧風險，鉆政策空子，最后造成嚴重損失的，應追究其責任。

第二，理順監管部門，落實監管責任，防止監管套利。“一行三會”等幾個金融管理部門應切實負起共同的責任，加強監管協調，防止各算各的賬，加總出現監管上有空子可鉆。解決這個問題的關鍵是理順監管部門的責任，包括建立多部門聯席的市場統一監管規則，用新的監管方式引導行業建立自我約束機制，遏制金融機構存在的利潤當期性和風險滯后性的錯配沖動。通過部際協調制度的建立與完善，最終達到改善決策機制，提高決策效率，以加快金融產業改革開放的步伐。

第三，加強金融機構的管理，激活金融體系，杜絕各金融機構的道德風險。雖然隨著融資渠道的改革和開放，銀行貸款占全社會融資總量的比例已下降到50%以下，但是，無可否認的是，銀行貸款仍然是目前城鎮化推進中最重要的金融力量。金融機構應當加強對金融機構的管理，嚴厲制止金融機構的金融抑制行為，讓金融資源能夠流向實體經濟，從而避免滋生經濟危機泡沫。與此同時，應重視資本市場的發展和證券、信托、基金、個人財富管理業的發展，擴大直接融資的比例，拓寬籌集資金的渠道。

第四，努力打造開放、多元、協調和創新的城鎮化金融服務體系。所謂開放，就是要放寬市場準入，鼓勵和引導民間資本進入城鎮化建設領域，尤其是交通、教育、醫療、水電氣等服務領域。同時也要擴大對外開放，適度利用國際資本，參與城鎮化建設中的基礎設施和產業升級等項目。所謂多元，就是要加快建立銀行、保險、證券等多個金融機構參與的綜合金融工具體系。特別是要加快直接融資的發展，同時鼓勵村鎮銀行、小貸公司等微型金融機構的參與，彌補金融資源的不足。所謂協調，就是金融資本、產業資本、財政資金等相互配合形成資金合力，可以由政府牽頭組建產業投資基金、信托投資基金、股權投資基金等平臺，擴大資金來源，鼓勵商業資本、產業資本下鄉。所謂創新，就是要加快制度金融制度、金融工具和金融服務的創新，創造性地破解城鎮化融資中的制度瓶頸，規避城鎮化中的金融抑制問題。

第五，提升地方政府的財政自主權，擴大城鎮化建設融資渠道。目前，地方政府所能控制的資源只有土地資源和地方財政收入，債券、股權等直接融資手段都受到國家的嚴格管控。提高地方政府的財政自主權，明確中央政府和地方政府的分稅制，使得中央和地方的財權和事權相匹配，哪些農民進城成本的服務是由中央政府提供，哪些是由地方政府提供，這些關鍵性問題都是新型城鎮化建設道路上的重要問題。只有提高了地方政府的財政自主權，才能夠進一步激發地方政府的發展熱情和風險控制動力。

五、結束語

毋庸置疑，隨著我國新型城鎮化道路的不斷推進，我國金融創新的程度將不斷深入。面對日益復雜的金融局面，金融監管在預防和控制金融風險和危機方面的作用將越來越重要。只有嚴格履行金融監管的相關職能，確保金融資源向宏觀政策所預期的方向流動，才能夠保證我國經濟穩定快速發展。