金融創新、系統性風險與金融監管

新型城鎮化是一個系統工程，城鎮硬件建設和軟件建設，包括基礎設施投入、教育、就業、醫療、住房、社保等等，都需要巨額的投入。新型城鎮化背景下金融創新的實質也是投融資體制改革的創新。目前，我國地方政府可控資源主要有土地資源、財政資源和政策資源，如何利用有限的可控資源撬動更多的金融資金為地方建設服務是新型城鎮化建設所面臨的重要問題。

一、新型城鎮化背景下的金融創新

土地資源和財政資金是目前地方政府所倚重的最重要資源。地方政府通過收儲土地，然后以土地作為優質抵押品，獲得貸款資金投入基礎設施建設，進行土地一級開發或二級開發，再通過“招拍掛”方式將土地出讓，將土地出讓金收益作為償還債務的重要來源。由于政府不能作為投資主體直接參與市場經營活動，地方政府往往通過組建城建公司、地方商業銀行和城投公司等來調動社會資金和銀行貸款，形成了地方政府投融資平臺參與到土地流轉過程中，從而為地方基礎設施建設服務。除了土地財政，財政收入是地方政府可利用的最穩定現金流，地方政府利用財政資源資金作為擔保或兜底資金，充分發揮財稅政策和財政資金的杠桿作用，以部分機動財力做引導，從而吸引金融企業為當地重大項目提供政策貸款，撬動貸款的同時也可以引導其他資金作為補充建設資金。除上述兩種手段外，地方政府可動用的還有政策資源，通過積極尋求政策資源的金融創新，以金融機構或者非金融機構為龍頭，面向社會資本募集組建“城鎮化建設基金”，根據城鎮的整體建設與產業發展規劃形成“項目包”，以基金為依托，開展“金融招商”，聯合社會各類金融機構組成“金融要素包”，建立聯合投融資機制。新型城鎮化背景下的金融創新就是通過創新投融資模式，改變以往按照行政命令來分配資源的方式，探索市場化投融資手段，依托土地、財政、債券、股票、銀行等金融市場和融資手段，募集重點產業發展所需資金，通過經濟可持續發展實現參與者的共贏，最終共同來推進新型城鎮化建設。

二、金融創新與系統性風險

金融創新為我國城鎮化建設提供了資金支持。但是，我們更要清醒地看到，金融創新的同時也衍生出了相當的風險和挑戰。我國金融風險主要來自于房地產行業，而城鎮化發展卻也離不開房地發展，即使新型城鎮化建設也無法摒棄其關聯。受到房地產行政調控的影響，土地出讓金的減少更是讓地方政府債務陷入還本付息困難的尷尬境地。與此同時，地方政府融資平臺的債務問題也日益嚴重，投融資平臺作為政府政策執行工具，其自身的盈利可持續能力較弱，但是卻承擔著巨額的債務，這些債務往往需由當地財政兜底，這使得地方政府債務和經濟發展面臨巨大的風險，到了不得不防范的嚴重時候。除此之外，區域性金融風險、“影子銀行”風險也愈演愈烈。面對復雜的金融市場，我國政府應高度重視財政金融領域存在的風險隱患，堅決守住不發生系統性和區域性金融風險的底線。但是，防范金融風險并不代表禁止金融創新。我們應辯證地看待金融創新與金融風險之間的關系。金融創新誕生之初正是基于風險控制的目的，而不是增加風險，而且金融創新確實對企業分散風險起到了較大作用。金融創新之所以會導致金融危機，核心原因有人的因素，也有政策因素，還有整個金融體系的原因。在這一情況下，為積極引導金融創新向良性方向發展，使之成為城鎮化建設的重要推動力，就應高度重視金融監管的作用。金融監管的根本目標是盡可能確保整個系統的風險在可控范圍內，維護金融穩定，在保證系統風險可控的情況下，金融產品創新應盡可能放松，因為只有放松對市場的約束，才會產生有效競爭，以及產生市場對風險更準確的估值，才可能有更多人愿意分散風險，促進金融產業有序發展。

三、金融監管與風險控制

學術上對于金融監管的定義為一國金融監管當局根據相關法律法規對金融市場與市場參與者進行的監督和管理，是政府針對金融市場失靈所采取的一種預防或補救措施。金融監管主體通常是政府監管部門，監管的核心問題是如何對待金融市場的效率和穩定性。監管過于寬松會導致潛在風險不能得到有效地消解，不能實現監管目標。而監管過于嚴格則容易影響金融市場的整體運行效率，同時消耗過多的監管成本。所以如何在保證市場效率的前提下，盡可能地通過監管來確保市場的穩定性，在兩者之間實現平衡，是金融監管理論的關鍵。

在現實情況中，監管活動離不開相應的管理體系。金融監管體系是為實現監管目標所釆用的對金融市場和相關參與者施加干預和影響旳一整套監管機制及組織機構的總和，包括：法律法規體系、監管主體機構、外部輔助性監管單位和行業自律組織。監管法律法規體系是整個金融監管體系的基礎，規定了監管機構的監管范圍和具體監管行為的方式方法，同時規定對不同程度違法違規行為所適應的懲戒措施，是行業的基本行為準則。監管主體是監管活動的實施者，依據法律法規的要求對實際金融活動進行監督，并確保法律法規得以有效實施。外部輔助性監管單位和行業自律組織是從金融市場外部和內部進行的非行政性監管。將整個金融體系的監管完全交予行政性監管機構，從監管成本上和可操作性上都是不可能達到的，這就需要來自監管體系外部的監督和內部的自律性管理加以輔助。

新型城鎮化戰略其實質是要落實城鎮化所帶來的內生效應，更加發展質量，這導致發展所需要資金資和源也更多。激進的監管政策無法為金融創新提供合適的環境，從而阻礙我國城鎮化建設道路。而日益嚴重的金融風險又不允許我們采取寬松的監管政策。因此，我們有必要就分析當前我國地方政府在城鎮化