新疆生產建設兵團團場小城鎮社區建設建議對策——管理論文

    社區最早源自拉丁語，20世紀30年代初期，我國社會學家費孝通在翻譯德國社會學家滕尼斯的一本《Community and Society》（社區與社會）中將“Community”一詞翻譯成為社區，社區一詞逐漸流傳下來。我國社區發展起步較晚， 1991年，民政部部長崔乃夫提出社區建設的概念， 1998年，國務院明確了民政部職責中的社區建設指導工作，1998年12月，北京市建立了“兩級政府，三級管理”的城市管理體制，一直到1999年，民政部制定了加快社區建設步伐的《全國社區建設試驗區工作方案》，并在全國26座城市展開了社區建設的試點工作。①

    隨著政府對社區建設的重視程度逐步提高，對于我國社區建設的研究也越來越多。我國內地城市社區組織、體制健全，基礎保障逐步完善，實現社區功能的多元化。兵團社區建設起步較晚，2004年，兵團按照區域大小、人口多少、居民認同感等因素，按照便于管理服務、資源整合、居民自治的原則對社區進行劃分，完成了451個社區建設。②

    兵團處于我國西北少數民族聚居地區，地理位置相對于內地較為偏遠，經濟發展落后，城市建設步伐遲緩，社區發展意識落后。隨著社會經濟結構調整，人民生活需求的增加，社區建設在城市發展的重要性日益明顯。本文主要結合兵團社區的發展探討兵團團場小城鎮社區發展的現狀、存在的問題以及解決對策。

一、新疆生產建設兵團團場小城鎮社區發展的歷史與經驗

（一）兵團團場小城鎮社區發展歷史

    基于兵團的特殊體制，落后的發展環境和發展水平，社區建設也較為落后。以2004年成立了兵、師、團三級社區建設指導委員會，以及兵團黨委下發《關于推進兵團社區建設的意見》（新兵黨辦發【2004】77號），標志著兵團社區建設進入全面發展時期。③

    社區一般可以分為城市社區和團場社區兩類，城市社區包括城市社區、兵地共建社區、企業社區；團場社區則包括中心團場社區、進入團場社區等。團場小城鎮社區是以團部為中心，延伸至臨近的連隊，組織形式為社區服務中心或居委會。

（二）所取得的經驗

    2013年，兵團已建成社區居委會872個，包括：城市社區112個，師直師部社區43個，企業社區60個，團場城鎮社區340個，連隊社區306個；服務與管理居民超過219萬人次，覆蓋居民占兵團總人口的84%（比“十一五”末增加了36%，比2012年增加了9%）。④

    第一，政府重視程度提高，團場小城鎮社區建設進入了一個蓬勃發展的時期。社區服務發展環境逐漸優化，相關的文件相繼出臺，為社區可持續發展提供良好的基礎。第二，社區服務設施投入力度逐漸增加。隨著援疆的投入力度加大，團場小城鎮社區建設注入新鮮血液，社區建設的規范性初步形成。第三，形成了多元化的團場社區，混合、企業和現代化社區等多元化社區模式推動了兵團社區發展。第四，建立了基礎社會服務體系。團場小城鎮社區建設重點突出了服務功能，為社區居民提供了包括公共信息、社會救助、醫療衛生等服務，保障了社區居民的基本生活。

二、兵團團場小城鎮社區發展存在的問題

    作為兵團城鎮化建設的重要內容之一，兵團團場小城鎮社區建設在借鑒先進城鎮建設經驗的同時，也受到社區起步晚、投入少、發展滯后等因素的制約。因此團場小城鎮社區發展還存在許多不足。

（一）管理體制不順

    1.職責不清晰。社區發展需要政府引導為主，實際情況是兵團政府各級職能部門、政府委派社區辦事處以及社區指導辦，以各自工作職責權限為主，在對社區具體情況不了解的情況下，下派繁雜的事務工作，如信息調查、填表建檔等，還需不時應對各級部門的檢查。工作人員無法抽身到為居民服務工作中，嚴重影響社區的辦事效率。

    2.目標不明確。團場社區發展的目標就是推動兵團城鎮化，平穩實現團場職工的市民化。團場社區對制訂的社區發展規劃的執行力較差，只是按部就班按照上級指派的文件及任務完成工作，忽略社區發展的實際需求，導致對社區發展目標不明確。

    3.管理欠民主。團場小城鎮社區發展起步晚，居民民主意識較低，參與社區事務較少。如社區居民委員會等一些需要社區居民參與到其中的社區管理機構，并沒有發揮其實際功效，導致團場小城鎮社區居民缺乏民主、管理意識落后。

（二）經費不足、來源單一

     經費不足是社區建設的普遍問題。兵團小城鎮社區建設資金主要來源于國家撥款、團部自籌及社會資助等。實際上團場小城鎮社區經費來源主要依靠政府財政投入，社區發展的經費需求越來越大。

    首先，政府財政投入能力有限，無法滿足社區發展需求。政府撥款只是杯水車薪，過于依賴政府撥款，深受傳統體制影響，周而復始的循環著“要、等、靠”的模式，無法解決實際問題。

    其次，缺乏市場機制的引進。兵團社區經濟發展模式并未被拓展，市場機制引進不足，針對社區內部滿足居民日常生活所需的各項服務并未被利用起來，既造成現有資源的浪費又給居民的生活帶來不便。

（三）基礎設施不完善

    團場本身條件較為艱苦，開展社區工作首先需從保障居民最基本的生活所需開始。大部分團場社區基礎設施質量差、數量少、功能不配套，無法滿足居民的需求。

    首先，社區內水、電、暖、氣、綠、道路等供不應求。部分團場社區經常存在停水停電現象，無法保障基本生活；環境保護較差，由于大部分居民為團場職工，生活習慣比較隨意，社區內的公共設施經常遭到損壞，影響惡劣。

    其次，社區公共設施欠缺，利用率較低。社區一般配備有活動中心等。對這些公共場所利用率普遍較低。部分社區的文化活動中心不對居民開放，閑置或被外租于其他用途，活動中心則變為棋牌室，變相賭博，對整個社區建設影響嚴重。

（四）隊伍建設滯后

1．隊伍不穩定

    團場社區配備人員標準與城市社區一樣，配備有社區主任及社區書記，同時為每人配備一名干事，根據前幾年下發的文件規定除主任及書記享受事業編制待遇以外，其余大部分工作人員均為兼職。對工作人員的定性不清，難以挽留人心；一些選拔進來的人員僅以社區工作為跳板，時間不長便離職，導致社區工作人員流動性大、隊伍建設不穩定。

2．綜合素質偏低

    首先，由于兵團社區發展遲緩，專職人員數量少，大量事務性工作堆積，因此對社區工作人員的選拔配備標準降低，部分工作人員并沒有進行專業上崗培訓，欠缺專業性。其次，對社區工作人員的業務考核少、學習交流缺乏針對性，工作人員的專業服務意識落后。由于事務性工作量大，社區工作人員無暇兼顧自己的本職學習，考核基本形同虛設；對于外出到內地發達城市學習交流，既勞神傷財，又無實際收獲。最后，社區志愿者服務隊伍勢單力薄，宣傳不到位、公眾參與度低。

（五）公共服務產品欠缺

    首先，商業服務較為落后。相較于兵團一些城市社區優良的商業結構布局，團場社區存在沒有形成完善的商業服務體系，如便民服務的商業店鋪等場所較為缺乏，為居民生活帶來極大的困擾。對于社區內的公共資源利用率不高，導致的資源浪費問題也比較明顯。

    其次，社區社會保障服務意識落后。第一，對于務農職工的生產技術培訓，職工文化水平不高，在農忙時節忙于農業生產，由于沒有時間和機會接受到科學的農業生產理論知識，直接影響到農業生產及產出；第二，缺乏對下崗職工、失業人員及務工人員的就業再就業培訓服務，增加許多閑置人口。

    第三，社區人口構成復雜，安全問題有待改善。隨著農業生產需求的增大，團場用人需求量也大大增加，加之外來務工人員的激增，團場人口成分復雜，大量的流動人口不利于社區安全。近年來，由于勞動人口緊缺，兵團從外地大量招納務工人員，外來人員文化程度低、素質差，對兵團文化認同感較低，團場社會治安問題較多。

三、兵團團場小城鎮社區發展建議對策

（一）理順管理體制，明確職責劃分

    1.明確職責，政社分離。政府為主引導，旨在引導而非下派任務，應扭轉上級政府與社區的命令式關系，各個職能部門以及政府部門定期到社區了解情況，根據實際情況共同商議，對事務性工作合理分工，讓社區工作人員將精力投入到社區服務中，切實做到服務大家。

    2.合理規劃，因地制宜，突出特色。盲目的開發建設，只會造成更多的浪費。加快推動職工市民化的步伐，利用區位優勢或資源優勢進行團場社區建設，團場社區發展可參照國家及兵團相關社區規劃的法規因地制宜，制定有地方特色的社區發展規劃，各團場結合自實際開展工作，而非按部就班的執行上級的命令，既不盲目跟風照搬，也要突出自身特點，形成有兵團特色的團場小城鎮社區體系建設。

    3.擴大社區基層民主，保證居民自治。讓社區居民參與到社區事業中，對與他們生活息息相關的事務有明確的了解，在社區內部逐步實現居民的自我管理、自我服務、自我發展。對于社區居民委員會以及協商監督委員會定期召開會議，討論研究社區內的重大事項，同時認真行使協商監督職能，為社區工作提出建議。

（二）社區加強與社會合作，吸引資金

    日益增長的居民需求需要社區建設經費的長期投入。除了已有的資金來源外，團場社區需開拓其他穩定資金來源，一是可以將社區建設經費納入團場財政中，團場根據自身收益情況，拿出固定的專項資金投入社區建設。二是利用社區內的閑置公共用地資源，對社會公開招標，吸引企事業單位進駐，擴大自身的影響力。

    將市場機制融入社區發展。通過招標的方式吸引社會企事業單位，大力投入到社區的商店、超市、菜店、快遞等便民利民的服務中，利用社區內部優惠政策及閑置資源，為企事業單位提供合理的場地及幫助，吸引投資商進行投資，提高社區的自身實力。

    根據地區情況不同，社區發展可依托當地資源或產業優勢，政府充當中介角色，建立資源或產業與社區共建模式，結合社區人員或地域優勢，發展社區經濟。此外可以加強社區與社會的交流，爭取更多的社會捐贈；利用現行優惠政策吸引企業幫扶。

（三）強化基礎設施管理，提高公共基礎設施的使用率

    1.針對團場社區，建立專門的供水供電線路，定期檢修，保障居民正常生活。社區工作人員定期向居民發放環保宣傳單，以展板、會議、或上門交談的方式做宣傳。同時定點安排片區負責人，定期對社區進行走訪檢查，對不合理行為及時溝通。

    2.加強社區公共設施的利用率。對社區配備的活動場所，各盡其職，針對不同人群利用現有資源開展豐富多彩的活動，充實社區文化活動建設，提高公共設施的利用率。

    社區基礎設施建設配備上，從實際出發，滿足居民生活需要為主，可以通過走訪以及調查問卷形式了解居民對基礎設施的需求情況，為居民提供更優質的服務；對于社區的基礎設施建設勤保養，維護社區內的公共基礎設施。

（四）加強社區服務人才隊伍建設

    1．增加社區工作人員編制配備，合理調整崗位配備，將工作人員的薪酬待遇與日常工作相掛鉤。

    2．嚴格社區工作人員考核聘用機制，對兼職工作人員設定考核期，參照階段內工作表現，表現優秀得到居民認可的，擇期轉正；對表現一般或較差的及時清退。

    3．首先，對新上崗人員進行嚴格崗前培訓，對在職工作人員進行規范化針對性的工作考評，通過對社區居民調查以及隨機抽查等形式，規范工作人員的職業操守，保障社區工作人員的服務。其次，主要加強兵團內部社區學習交流，與優秀示范社區結對子，定期開展工作經驗交流會，汲取先進經驗。第三，加強社區志愿者隊伍建設。招聘應屆畢業生，推動“大學生志愿者進社區”活動，提高社區工作人員的文化素養；吸引本社區內部退伍軍人、退休黨員、失業人員等定期為居民提供志愿服務。

（五）推進社區公共服務全面覆蓋

    1.優化社區商業結構布局，滿足居民生活需要。重點要先滿足與衣食住行有關的購物、餐飲以及快遞服務等服務，在發展條件成熟的社區盡可能鼓勵連鎖經營的模式在社區建立超市、便利店、菜店等網點，逐漸規范社區商業服務的規范化，待運行穩定后在團場小城鎮各個社區試行。

    2.以服務理念健全社區社會保障工作。第一，利用農閑時間為務農職工提供生產培訓，同時邀請種糧能手傳授高產經驗，提供學習交流的平臺；第二，通過就業再就業培訓、社區內部公益性崗位開發，為社區內閑散務工人員提供工作平臺，既可以解決大量閑置勞動力，又可以形成集聚效應。

    3.加強對外來人口的管理，建立社區預警機制。對于大量的外來流動人員，社區應加大管理力度，及時登記。加強社區警務室建設，定期排查矛盾糾紛、安全隱患。建立社區聯防隊伍，同時落實突發事件應對方案，保障社區安全。

    近年來，隨著兵團新型城鎮化工作的推進，結合兵團發展規模較大的城鎮少、團場分布廣、基層單位多的特點，團場將逐漸成為兵團城鎮化推進的關鍵所在，利用好團場社區起步晚的特點，建立科學完善的社區服務體系，完善管理職能和基礎設施建設等各項服務，滿足社區居民日漸增長的多元化需求，不僅有利于提高居民生活質量、化解社會矛盾，同時也有利于提升團場小城鎮的社會管理水平，更重要的是可以從很大程度上推進兵團新型城鎮化建設事業。

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