產權制度改革背景下農村集體經濟組織財務管理體系研究

農村財務管理為鞏固農村基本經營制度、推動農村集體經濟發展起到了積極的推動作用。 把“集體經濟組織價值最大化”作為目標；以“優化產權成果與提升管理績效”為兩個基本點；統籌“經營活動，公益建設，內外部監督”三個方面；兼顧農村集體經濟組織“管理者、集體成員、外部關聯方、地區社會治理規劃”的利益平衡；完成農村集體經濟組織財務管理流程從單純的農業生產分析到多元的市場管理規劃轉變，從單獨的數據報送到多方聯動的工作機制轉變，從傳統的財務數據填報到全面的經營分析決策轉變，從內部的民主理財到完善的內外部監督機制轉變，從使用獨立的數據軟件到廣泛利用“互聯網+”平臺的轉變，為助力農業農村現代化和鄉村振興提供建議參考。

一、在頂層設計上，聚焦主體責任，調整發展思路，打造風清氣正的組織管理體系

要以強化組織領導為總抓手。2020年農業農村部印發《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，提出了“引導農村集體經濟組織規范開展成員管理、機構運行、資產運營、收益分配等行為。積極推行村黨組織書記“一肩挑”和“兩委”成員交叉任職，進一步加強以村黨組織為核心的村級組織配套建設，優化村干部隊伍結構。建議探索推進出臺農村集體經濟組織和村民自治組織職能分開指導意見，明晰其在組織職能，人員設立、資金撥付、資產管理、決議決策、監督監管等方面的職責分離。

要以轉變思想觀念為助推器。農村集體經濟組織的管理者與經營者肩負著盤活集體經濟的任務使命，影響著農村集體經濟的發展方向和路徑引領。但是，在農村集體經濟的發展過程中，無論是哪方面的生產要素，都要從市場上獲取，所以在未來的發展過程中，一個非常重要的方向就在于和市場經濟持續互動。必須落實市場規律，才可以獲得更高效益，才能夠得到更充分的發展動力。因此，建議農村集體經濟組織的管理者與經營者急需轉變傳統財務管理思想觀念，強化改革意識、服務意識、參與意識，把農村集體經濟組織戰略決策及資本運作思想提升作為主攻方向，提升組織效能，引入引進資本、人才、技術向鄉村融合的管理理念，促進農村集體經濟組織發展，努力將其打造成一個有市場內涵、有競爭優勢的新型農村經濟組織。

二、在任務推進上，樹立工作坐標，融合多項舉措，建立上下聯動的工作推進體系

首先是聚焦實戰補短板。建議相關部門依據《黑龍江省農村集體經濟組織條例》的管理辦法，圍繞穩固產權制度改革成果及推進鄉村振興戰略要求，全面掌握農村集體經濟組織的各項政策法規，明確工作方向，拓寬工作思路，定期組織學習。也可以用知識競賽，現場答卷等形式，以考代學，推進理論知識實踐和問題有效整改，全方位提升各級別人員財務業務素養，推進農村集體經濟組織財務管理規范高效。

其次是多措并舉強調研。建議各級農業主管及農經機構人員要切實開展農村集體經濟組織財務管理調研工作，建立以下看上的調研督導流程。通過工作調研、實地檢查、上級督查等渠道，及時發現基層財務管理中管理能力不強、管理質量不優的問題，實施積分累計制評比，多渠道設立公開評價，廣泛引導成員參與反饋信息，針對調研中出現的新問題和新情況，要給出清晰的解決思路和合理的解決方案。

最后是結合案例推試點。建議對經營性資產較多，經營性收入及財政涉農資金較多的地區開展農村集體經濟組織財務規范化試點示范工作，圍繞產權制度改革中的經營性資產管理、扶貧資產臺賬管理、涉農項目資金支出管理、收益分配管理、電算化軟件使用情況等開展財務管理試點研究。有針對性地發現財務管理中出現的問題癥結，并提出管理建議，總結經驗方法，以強帶弱，逐步全省推廣實施。

三、在完善制度上，堅持問題導向，夯實制度細節，建立多管齊下的內控管理體系

 （一）完善“三資”管理制度

首先，要規范資金管理。資金管理要依照“正常經費定額管理，專項資金集中管理，周轉金定項管理”的原則，嚴格控制非生產性支出，穩妥使用專項資金支出、妥善管理周轉支出。對于工資報酬、辦公費、報刊費等要制定開支標準，實行年度總額控制。嚴格執行收支兩條線，及時開展重大事項資金審批審查。還應綜合考慮年度整體工作情況、增收節支情況、特色工作創建情況探索適當給予現相關人員績效補貼的實現方式，充分調動成員干事創業積極性。涉農專項資金的使用管理，要注重制定使用規劃、記錄支出臺賬、落實管理責任、過程跟蹤問效，將有限的資金發揮較大的產出效益。對于那些經過論證認為對促農村集體經濟組織有顯著作用、投資少、見效快的項目，要積極組織實施，但也要量入為出、循序漸進，嚴禁舉債興辦集體公益事業而增加村級負債，對新增債務行為進行合理的管控和約束，從而推動農村集體經濟組織健康發展。

其次，要健全資產管理。資產管理要依照“縣級統籌、鄉鎮監管、村級直屬、群眾監督”的原則，確保“公益類資產有效使用、扶貧類資產分類監管、經營性資產運營高效”的要求，所有資產都要在驗收、登記、日常維護、清查盤點、抵押、出租出售、報廢、賬務處理（折舊、賬實相符）做好管控，已竣工使用而未結轉的資產要在年末進行結轉，出租處置的資產要規范相關程序。在資產申請、審批、執行上禁止混崗和越權情況的出現。公益性資產要重點關注其公益屬性，按照“使用-管理-養護”的原則，專業管護、責任到人、建立長效管護機制，在延長使用期限和降低維修費用上做好規劃；扶貧類資產要明確其所有權、經營權、收益權、處置權、監督權等權能，防止扶貧項目資產閑置浪費，確保其穩定良性運轉，持續發揮效益。通過市場化運營，積極探索扶貧資產資源化、資產資源資本化的有效實現路徑。經營性資產必須高度重視確權到戶，盤活整合、發展多種形式的股份合作制的方式方法。要出臺經營性資產出租、處置管理制度、出租及處置的經營性資產要經產權交易平臺公開交易，避免職務舞弊導致的村集體收益流失，因此而產生的稅款也要及時補繳。按照“盤活利用，保值增值”的要求，確保經營資產的經濟效益、生態效益和社會效益的協同，積極探索提高經營性資產收益的新渠道。

再次，抓牢資源管理。資源管理要依照“精準評估、有效使用”的原則，要在資源性資產的價值評估上做足功夫，形成科學合理的價值評估體系，進而指導農村資源性資產價值量獲取的正確性。集體資源的有效利用不能僅限于自給自足，要激發內生動力，融入到市場化的洪流中，將資源價值最大化。要規范合同簽訂的流程和監管，避免出現資源低價發包、入股的現象發生。要統籌資源急功近利的短期收益和資源的長久生態規劃的平衡，在管理者績效考評中加入資源的利用評價指標和審計監督指標，切實扛起基層組織的管理擔當職責。

（二）建立風險防控制度

首先，在貨幣資金風險管理上，應從多個方面進行優化和完善，比如資金的撥付、審批、支付等財務處理環節。要加強事前控制，同時還要落實不相容崗位分離這一重要原則。作為審批人，要嚴格規定審批方式、權限以及職責，重要的貨幣資金，在支付過程中要進行集體決策和聯簽。并且落實責任追究制度，避免出現違規資金挪用，貪污或者侵占等行為。要加強與資金相關的票據監管，明確各個環節工作的職責，比如票據購買，背書轉讓，依規注銷等，重要的資金票據，應復印存檔，妥善保存。嚴格印章管理，執行財務印章和票據分開存放的管控要求，尤其要增加使用印章的登記管理；要以取得的合法原始憑證進行賬務處理，加強原始票據的合法性、真實性、合理性的審查，設定現金支出上限，盡量使用轉賬方式支付資金，財務人員對不合理的支出可直接拒絕支付。

其次，在投資、籌資與負債風險管理上，要突出重點、注重實效。從考慮資金的充裕程度、資金的機會成本以及農村集體經濟組織的長遠利益出發，充分考慮被投資方的效益狀況，并且要符合國家產業政策和集體經濟組織發展需要。要在保持財務結構的穩健和提高資產運行的效率下合理確定籌資規模及資金需要量，兼顧資產負債率和流動比率等償債能力的財務指標，優先考慮內部積累公積公益金的使用。加強對應收款項的管理，建立收款計劃，做好事中監控，逐步清理賬款，對賬款核銷金額明顯偏少，還款不積極的集體經濟組織和個人設立信用清單，不允許再次借款，避免壞賬。對于歷史遺留問題產生的壞賬，要積極推進事后控制，要綜合評估、集體決策、公示上報審批后才可逐筆核銷。嚴禁未經審批的違規舉債，嚴禁以集體資產進行擔保，按照“誰經手誰負責”的原則，嚴肅處理違規人員，有效規避款項收支、還本付息，債務擔保等方面的風險。

再次，在財務信息披露風險管理上，要進行以農村集體經濟組織為基礎的數據庫建設，加快推出與農業發展相適應的農村會計電算化網絡版軟件。財務賬目要做到日清月結，賬實相符，鄉鎮督促各農村集體經濟組織每月或者每季度將財務賬目、上級資金發放使用結余情況、資源承包租賃情況、工程招投標情況及時公布。要創新信息公開方式，通過手機app、微信小程序等信息平臺進行廣泛宣傳，讓農村集體經濟組織的成員廣泛參與到會計信息的披露監督中，這不僅是對集體成員知情權的保護，可以實時了解集體經濟的發展狀況，也是促進會計信息質量的提升的有效方式[1]。

（三）創新績效考評制度

要遵循“科學規范、統籌兼顧”的原則。對涉農資金的使用效率設立年度績效目標和階段績效目標。以績效管理的計劃、指導、評價，促進財務管理模式的改善、財務管理效率的提升以及財務管理目標的實現。進一步提升財務工作水平，使財務工作銜接更順暢有序，增強集體經濟組織內部的團隊意識，提升成員之間的凝聚力。

農業農村部門要在日常調度中開展農村集體經濟組織績效反饋預警監控，對項目資金的實施進展、計劃執行、存在問題給予判定，并提出整改措施和意見建議，重點的資金項目要一對一審查，設立切實可達具有前瞻性的決策指標、過程監督指標、產出指標和效益指標，開展綜合評價分析。

也可依據地區發展規劃和資金使用效益，規劃設定一年目標、幾年滾動目標及最終目標，設置基礎評價比值和上下浮動區間，允許年度調整修正。通過地區同類資金使用績效橫向對比和縱向年度對比，得出結論，為后期資金投入、監督管控提供數據依據和改善方向，提高財政資金使用的有效性。

（四）細化收益分配制度

要出臺針對農村集體經濟組織的收益分配財務管理流程。收益分配規劃上，應對收益分配的原則、依據、程序、比例等作出明確賬務處理規定，尤其是暫時不宜實施分配分紅的情況也要有具體管理方式，避免出現收入到賬即分紅的現象發生。

收益分配制定上，要按照公開、公正、公平的原則，要建立同股同值的收益分配機制，按照股權份額和年度可分配收益計算每股分紅金額。在財務決算之中要納入收益分配方案，并且要經成員代表大會進行審議無誤后，才可通過執行。年度收益分配方案，必須報送鄉鎮人民政府，政府要進行備案，行業主管部門有責任進行監督。嚴禁將征地補償費集體留存部分和非經營性收益分給成員。

收益分配管理上，要堅持量入為出的原則，禁止出現舉債分配的情況發生。如果年度收益欠佳，經成員大會審議后，可不分配，結轉次年，進行累計分配。如果年度收益較多，要注意控制分配額度，適當結轉下年，以豐補欠，保持集體經濟組織的收益分配水平持續穩定。

收益分配監督上，要納入集體監管的重要事項，實施重點監管，以供各級主管部門實時查詢、指導、監督。

四、在人才培養上，抓牢素質建設，發掘人才潛力，建立穩定高效的培訓管理體系

首先是注重提高管理思維能力及專業素質。培養農村集體經濟組織財務人員的職責意識，堅決履行國家的法律法規的管理意識，穩步提升自身工作標準的素質意識，對財務活動監督和指導的審查意識。促進其有能力協調村集體經濟組織管理人員做好集體經濟發展和財務管理工作“兩手抓”，有能力綜合研判財務成果和夯實鞏固內部管理基礎。

其次是注重運用多種培訓方式。堅持系統理論延伸培訓，以公眾號或各農業平臺網站開展“農經業務大講堂”“財務實務大講堂”活動，邀請行業內專家學者，農經業務骨干將典型案例帶上講臺，全面講解農村集體經濟組織資金、資產、資源管理業務流程。搭建溝通平臺，拓寬農村集體經濟組織財務工作經驗交流渠道，借鑒經驗，共同探討管理重難點問題的解決措施。有效提升培訓的針對性、時效性、切實提高農村集體經濟組織財務人員的賬務處理水平。

第三是注重人才培養激勵。要加強農村集體經濟組織對人才的吸引力，破除阻礙人員要素流動的機制，改變農村人才單向流出的格局。注重本地人才資源開發，培育更多優秀的本土集體經濟管理人員，讓更多的“田秀才”參與到集體經濟的管理隊伍中來，穩定壯大基層人才隊伍。要創新財務管理人員薪資補償機制，根據集體工作量實際制定考核辦法，穩步提高集體經濟組織管理者和財務人員的經費保障標準、核定發放績效補貼工資，激勵各層級人員干事創業熱情。

五、在監督審核上，細化審計措施，規范民主公開，建立公開透明的內外監督體系 

首先是不斷提高審計監督力度。外部審計是農村集體財務管理監督的有力保障，根據國家法律法規的規定，鄉鎮政府應對農村財務進行嚴格的審查與監督。一方面，可由鄉鎮財政部門、紀委和相關業務主管部門對農村財務管理實施管理，定期審計，形成震懾力，切實發揮國家監督的職能。另一方面，可以引進第三方對農村財務進行相關審計，提高審計結果的客觀性。還可規劃內部交叉審計，設置相關人員進行內部監督，可以有效地提前發現農村集體經濟組織財務管理中的漏洞，及時反饋改進。拓展審計監督的深度和廣度，消除監督盲區，尤其是和農村集體經濟組織重要資源、資產，以及經濟社會政策措施貫徹落實情況納入審計范圍。明確規定被審計集體組織對審計查出問題的整改責任，規定政府部門、相關主管部門、農經部門和審計機關對被審計單位整改情況的監督落實責任，健全審計結果及其整改情況的運用，以有效的審計整改提升審計監督效果。

其次是推進民主理財小組管理。民主理財小組通過圍繞“三資”管理為重點的村集體經濟活動的監督審查，能夠拓寬內部監督的渠道，豐富民主監督層次，規范內部監督體系。其成員要有一定的業務工作能力，認真負責的工作態度。構成以村集體組織成員為主，有關干部共同參加，由村民大會或村民代表大會選舉產生。能主動接受主管部門的業務指導，在群眾與村“兩委”之間充分發揮橋梁紐帶作用。按季度、年度公開財務事項、隨時公開重大專項事項，有權否決不合理開支。民主理財小組有權對農村集體的經濟計劃、收益分配方案以及有關財務賬目進行監督檢查，對查出的問題提出處理意見，并有權向上級主管部門反映，形成監督合力，以促進內部監督管理的提升鞏固。

最后是夯實財務公開細節。要進一步細化公開時間，一般性收支要月度公開、三資情況要季度公開。如果和成員自身利益具有緊密聯系，或者是成員高度關注的集體資產資源發包、大額資金管理使用、村級用工支付情況、年度收益分配方案調整等，必須隨時公開，接受成員監督。要進一步充實公開內容，改變過去只公開收支總賬的做法，要分清項目、具體清晰公開、力求做到公開內容全面細致、真實具體。要進一步豐富公開形式。按照有利于成員知曉，有利于成員監督、有利于成員參與的原則，不斷創新公開的有效形式和手段，力求做到公開形式靈活多樣。要積極順應手機微信已經普及的趨勢，利用微信群、公眾號、APP等手段對村級財務予以公開。要進一步加強監督考核。農業主管部門要完善責任追究制度，并嚴肅貫徹落實，在黨風廉政建設責任制考核過程中引入財務公開結果評價工作，對不公開、半公開或假公開的嚴格責任追究，把村級財務問題消滅在初期階段、消滅在基層一線[2]。

六、在分析成果上，搭建數字平臺，開展試點示范，創建多方聯動的數字應用體系

為推動農村集體經濟組織數字化賦能，要完善省級大數據平臺功能，建立大數據共享開放體系，在提升財務記賬效率，數據時效性、價值性方面做好系統規劃，積極開展數字化管理試點示范。一方面，要搭建“清產核資+三資管理+財務分析”的三大數據平臺。發揮三大平臺對財務管理數據的放大、疊加、倍增作用，聚焦產權制度改革和財務管理的制高點，立足增強產權數據和財務數據的融合能力，完善村級基礎數據庫建設，優化數據分析功能，加速產權數據分析指標和財務管理評價指標聯動更新。另一方面，各級農業農村部門要推動“互聯網+財務監管”向基層延伸，擴大數字化職能服務平臺在農村集體經濟組織的覆蓋面。要以村集體為財務主體，以鄉鎮為監管主體，以省市為督導主體，建立完善的“三資”服務網絡。要充分發揮云技術，互聯網技術等信息化技術的作用，有效降低農村集體經濟在資金撥付、聯簽審批、賬務處理等各個流程的反應時間。要穩步提升數字渠道對農村集體經濟組織在財務公開推廣度的促進作用，在及時公開農村集體經濟組織財務動態、穩步提升農村集體經濟財務管理效率、精準落實村級內外監督機制方面提速助力，持續推動農村集體經濟組織財務管理工作規范、合理、高效。

本文來源：《商業觀察》http://www.007hgw.com/w/jg/125.html